Взаимоотношения Банка России с органами законодательной и исполнительной власти.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, несмотря на предоставленную самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей – укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала РФ.

Без постоянной координации между органами государственной власти и управления невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальным является вопрос четкого разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики и обеспечения законности в этих сферах. Без налаженного механизма взаимодействия между органами власти и управления невозможно обеспечить:

а) скоординированность действий в интересах достижения общих задач, стоящих перед государством и обществом, в осуществлении денежно-кредитной и банковской политики;

б) наибольшую эффективность исполнения Банком России возложенных на него функций;

в) исключение какого-либо дублирования полномочий между органами государства в рассматриваемых сферах, а в отношении Банка России, кроме того, –  реализацию на практике принципа его независимости.

Поэтому, наряду с соблюдением принципа своей независимости, Банк России обязан тесно взаимодействовать со всеми органами государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций государственного управления.

Взаимодействие Банка России с Президентом РФ и его администрацией, а также с Правительством РФ основывается на принципах взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проведении регулярных консультаций.

Для правильного понимания особенностей взаимоотношений Президента РФ и Банка России необходимо учитывать следующие обстоятельства: во-первых, Президент РФ, являясь Главой государства и гарантом Конституции РФ, руководит всеми вопросами экономического, социального, в том числе кредитно-финансового, характера и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент РФ представляет на утверждение в Государственную Думу кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Поэтому даже с учетом независимости Банк России при реализации предоставленных ему полномочий не может не учитывать политику, проводимую Президентом РФ, при осуществлении полномочий государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. В этой связи Банк России обязан обеспечить Президента РФ необходимой ему информацией о состоянии банковской и денежно-кредитной систем РФ, их организации и функционировании, а также иной информацией по вопросам, отнесенным к его компетенции. Соответствующие обязанности Банка России предусмотрены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона, где установлено, что Банк России представляет Президенту РФ необходимую информацию. Причем круг вопросов, по которым Банк России обязан информировать Президента РФ, Федеральным законом четко не определен и не ограничен. Порядок представления Банком России упомянутой информации устанавливается федеральными законами. Кроме того, в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует Президента РФ о допущенных фактах нарушения принципа независимости Банка России и вмешательства в его деятельность (ч. 4 ст. 5 Федерального закона). Для оперативного выполнения Банком России возложенных на него обязанностей взаимодействия с Главой государства требуется отлаженный механизм координации, согласования и обмена информацией между Банком России, его центральным аппаратом и Администрацией Президента РФ и соответствующими ее подразделениями, в том числе с аппаратом Совета безопасности РФ. Осенью 1994 г. после банковского кризиса (известного как «черный вторник») именно Совету безопасности РФ как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение.

Особенности взаимоотношений Банка России и Государственной Думы РФ урегулированы в Конституции РФ и Федеральном законе. Установлено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает, что назначение и освобождение от должностей Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России осуществляются Государственной Думой. Помимо этого на рассмотрение Государственной Думы России представляется годовой отчет Банка России и аудиторское заключение, при этом аудиторская фирма для проведения аудиторской проверки Банка России также определяется Государственной Думой РФ. Одной из форм подотчетности Банка России Государственной Думе РФ является ее право проводить парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Дважды в год Государственная Дума РФ (Госдума) заслушивает доклады Председателя Банка России, которые приурочиваются к представлению годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Основные направления государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год Банк России представляет в Госдуму ежегодно не позднее 1 декабря. Этот документ включает следующие положения: анализ состояния и прогноз развития экономики РФ; основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики. Проект основных направлений единой государственной и денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту РФ и Правительству РФ. Окончательный вариант основных направлений рассматривается Госдумой, которая и принимает по данному вопросу соответствующее решение. Однако Федеральный закон не определяет, какие именно решения могут быть приняты Госдумой и каково их правовое значение. Кроме того, Банк России обязан представлять в порядке, установленном федеральными законами, иную информацию по вопросам, интересующим Госдуму, отнесенным к ее компетенции, а также информировать о допущенных каким-либо государственным органом или иным лицом нарушениях принципа независимости Банка России.
Особое значение имеет организация взаимодействия Банка России и Федерального Собрания РФ в процессе законотворческой деятельности, и в частности по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции Банка России (например, о совершенствовании банковского законодательства и правовом регулировании банковской системы и банковской деятельности в РФ).

Взаимоотношения Банка России с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти. Реализуя возложенные на него функции, Банк России активно взаимодействует с Правительством РФ: участвует в разработке экономической политики Правительства РФ; совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (ч. 1, 3 ст. 19 Федерального закона). В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета, проводит в РФ единую финансовую, кредитную и денежную политику (п. 1 ст. 114). Аналогичные нормы закреплены в Законе РФ «О Совете министров—Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 (ст. 21 Закона РФ) . Участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 19 Федерального закона). В заседаниях Правительства РФ принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей. Взаимное представительство Правительства РФ и Центрального банка РФ в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики было установлено еще до принятия в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы РФ». Так, согласно п. 1 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. № 1688 , основной целью взаимного представительства является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики, под которой понимается совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса, являющихся одной из форм (методов) вмешательства государства в процесс воспроизводства.

Правительство РФ также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства РФ в этом случае являются министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей, имеющих право совещательного голоса (ч. 2 ст. 19 Федерального закона).

Председатель Банка России, присутствуя на заседаниях Правительства РФ, наделяется правом совещательного голоса (ст. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ). Однако в Федеральном законе вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства РФ не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства РФ при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов РФ и министру экономики РФ предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).

В некоторых случаях Правительству РФ предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (ч. 6 ст. 56 Федерального закона). По некоторым вопросам, определенным Федеральным законом, Банк России до принятия окончательного решения обязан информировать Правительство РФ. Так, в соответствии со ст. 33 Федерального закона до принятия решения Советом директоров Банка России о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков требуется предварительное информирование Правительства РФ.

Помимо взаимного представительства Правительства РФ и Центрального банка РФ Правительством РФ создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству РФ предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления с тем, чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).

Взаимодействие Банка России с федеральным казначейством осуществляется по следующим основным направлениям:

а) исполнение федерального бюджета;

б) осуществление надзора за соблюдением бюджетными организациями действующего законодательства.

В соответствии со ст. 7 вышеназванного Указа Президента РФ Правительству РФ предписывалось утвердить согласованный с Банком России график передачи федеральному казначейству в 1993 году функций по кассовому исполнению республиканского бюджета РФ. Однако данное положение противоречит действующему Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и до настоящего времени не реализовано в полной мере, поскольку Банк России по-прежнему осуществляет кассовое исполнение бюджета и в этом направлении тесно сотрудничает с федеральным казначейством. Кроме того, федеральное казначейство совместно с Банком России управляет и обслуживает государственный внутренний и внешний долг РФ.
Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и федерального казначейства при реализации федеральным казначейством своих прав по проведению в банках и иных финансово-кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующим государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа (взимание штрафов осуществляется налоговыми органами) в размере действующей учетной ставки Банка России, а также налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10 %. Помимо этого, федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем, Федеральный закон не оговаривает возможность внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

В настоящее время подготовлен и обсуждается проект Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета», согласно которому предполагается установить в РФ казначейское исполнение федерального бюджета, фактически означающее предоставление органам федерального казначейства права осуществлять банковские операции. Например, при расчетно-кассовом обслуживании распорядителей средств федерального бюджета при совершении операций со средствами федерального бюджета и иных федеральных финансовых ресурсов. Однако банковское обслуживание в соответствии с федеральным законодательством может осуществляться исключительно Банком России или кредитными организациями, к которым федеральное казначейство отнесено быть не может. Кроме того, предполагается предоставить федеральному казначейству право осуществлять заимствование у Банка России средств на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета. Действующее законодательство не предусматривает такой формы кредитования и, более того, реализация этого предложения прямо противоречит ст. 22 Федерального закона. Как представляется, принятие предложенного проекта Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета» потребует внесения изменений и дополнений в другие законодательные акты РФ.
В процессе совместной работы федеральных органов исполнительной власти и Банка России принимается множество различных нормативных актов.
Вместе с тем, наличие столь обширного числа органов государственной власти, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможных комиссий и групп, призванных координировать их деятельность, далеко не способствует укреплению кредитно-денежной сферы и банковской системы РФ, приводит к дублированию их деятельности и возникновению кризисных явлений в банковской системе. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность и предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью. Эффективная деятельность по управлению банковской, кредитно-денежной системами возможна только при условии:

а) четкого разграничения на уровне законодательства сфер деятельности, функций и полномочий всех государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами;

б) исключения какого-либо вмешательства одного органа государственной власти в сферу, которая согласно действующему законодательству отнесена к ведению другого органа;

в) не формального взаимодействия и координации между органами государственной власти путем создания множества комиссий и рабочих групп, а реального согласования готовящихся решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы, с одной стороны, исключить вмешательство в сферу деятельности других органов, а с другой стороны — обеспечить принятие согласованного совместного решения. Изучение нормативных актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов и требующие соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустимы не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов. Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере. Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Одним из важнейших определенных Федеральным законом органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента РФ от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы РФ.

В связи с принятием 26 апреля 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Национальный банковский совет приобрел статус органа при Центральном банке РФ. Национальный банковский совет, по сути, является не только координирующим органом, но и органом общественного контроля за деятельностью банковской системы РФ и ее совершенствованием и выполняет в связи с этим следующие функции:

а) рассматривает концепцию совершенствования банковской системы;

б)   рассматривает проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дает по ним заключения и анализирует итоги их выполнения;

в)    осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела;

г)    рассматривает наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвует в разработке основных принципов организации системы расчетов в РФ.

Как представляется, наиболее целесообразной и законной, с точки зрения соответствия действующему банковскому законодательству, формой взаимодействия и координации государственных органов и кредитных организаций в процессе управления банковской системой и регулирования кредитно-денежных отношений в РФ является деятельность Национального банковского совета. Именно на совершенствование его деятельности и должны быть направлены усилия заинтересованных государственных органов и иных организаций.