Перспективы развития бюджетной политики РФ в очередном финансовом году и плановом периоде

Оценка существующей системы управления бюджетом, а в частности его дефицитом имеет как положительные, так и негативные стороны этого элемента бюджетной политики как в РФ, так и по регионам.

К положительным сторонам отнесем следующие:

1.   Проведение действенной налоговой политики. Используемые инструменты налоговой политики выступают наиболее результативными, среди встречающихся в мировом опыте.

2.  Присутствие широкого спектра плановых и прогнозных инструментов, позволяющие установить необходимые параметры бюджета.

3.  Применение результативного механизма установления объемов ассигнований, основанного на проработанной методической базе.

Эти положения дают возможность сделать вывод о достаточно результативном управлении дефицитом бюджета в рамках имеющегося законодательства. Тем не менее, можно выделить следующие слабые стороны:

1.     Недостаточная степень парламентского контроля. Подготовка бюджета лежит на Правительстве, при этом, принятие бюджета проистекает блоком, по ведомствам.

2.  Недостаточная целевая составляющая при установлении уровня бюджетных ассигнований. Узкая область использования инструментов бюджетного программирования.

3.     Неполное представление доходной части бюджета, по причине отсутствия оценки налогового потенциала региона.

4.     Отсутствие результативной системы оценки качества бюджетных ассигнований.

Названные слабые стороны дают возможность сделать вывод о необходимости реформирования системы управления дефицитом бюджета. При этом главными направлениями реформирования должны выступать рост целевого характера бюджетных ассигнований, рост рациональности бюджетных решений, эффективное использование недолговых источников финансирования дефицита бюджета, рациональное применение заемных инструментов для финансирования государственных расходов. Мероприятия, которые можно принять в рамках рассматриваемых рекомендаций, смогут повысить результативность установления нужного объема бюджетного дефицита, а также источников его финансирования.

В рамках предложений по совершенствованию системы управления дефицитом бюджета выделяются три возможных варианта:

1.      Сохранение исключительного права на подготовку бюджета, с привлечением общественных организаций для составления экспертного заключения касательно вопросов формирования доходной и расходной части бюджета.

2.    Введение программного бюджета, как замены для имеющейся ведомственной системы распределения ассигнований.

3.        Введение дополнительного парламентского контроля со стороны органов законодательной власти, посредством изменение системы принятия бюджетных актов и с помощью изменения их представления, выработка дополнительной системы показателей количественного и качественного определения результативности бюджетных ассигнований.

Таким образом, наиболее оперативным и результативным методом реформирования системы управления дефицитом бюджета выступает третий способ. Практическая реализация этих мероприятий требует частичного реформирования бюджетного процесса и завлечения всех институтов федеральной и региональной власти.

Анализ широкого набора предложений по повышению эффективности реформы межбюджетных отношений позволяет их сгруппировать следующим образом.

Предлагаются следующие изменения относительно параметров госдолга, расходов на его обслуживание и погашение:

а) отношение госдолга к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений – не более 100% (в настоящее время у высокодотационных регионов – 50%);

b) доля расходов на обслуживание госдолга в общем объеме расходов бюджета без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций, – не более 10% (в настоящее время – 15%);

c) годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета (налоговым, неналоговым и дотациям) – не более 35%.

Эти изменения предполагают отказ от более жестких параметров предельного объема госдолга высокодотационных субъектов и муниципальных образований, а также введение ограничений на объем платежей по погашению и обслуживанию госдолга.

Отказ от более жестких ограничений параметров предельного объема госдолга и без того сохраняет для высокодотационных субъектов и муниципальных образований неравные условия по сравнению с низкодотационными, поскольку предельный объем устанавливается в процентах к доходам бюджета без учета межбюджетных трансфертов, которые у высокодотационных регионов и муниципальных образований весьма велики. Кроме того, более высокий уровень дотационности еще не свидетельствует о том, что в регионе риск для устойчивости исполнения бюджета выше, чем у менее дотационного. Об этом, скорее, говорят показатели качества управления финансами и долговые параметры.

Предлагается введение классификации заемщиков по группам долговой устойчивости по каждому из следующих показателей:

• отношение долга к общему объему доходов бюджета;

• доля расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов бюджета;

• годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию долга к доходам бюджета.

В сфере межбюджетных отношений предлагаются следующие новации:

а. Уточнение форм межбюджетных трансфертов:

• введение новой формы дотации: дотации на сбалансированность. Де-факто данный вид межбюджетных трансфертов давно существует, но не был обособлен в действующей редакции Бюджетного кодекса;

• введение «горизонтальных» межбюджетных субсидий, что создаст условия для более эффективного и быстрого совместного решения общих вопросов местного значения (финансирование инфраструктуры, используемой несколькими муниципальными образованиями);

• законодательное регулирование формирования единой субвенции.

b. В сфере межбюджетного регулирования:

• распределение межбюджетных трансфертов (кроме конкурсных субсидий) только законами (решениями) о бюджете. Это позволит сократить количество корректировок региональных и местных бюджетов, сделает их более обоснованными, создаст условия для более равномерного предоставления межбюджетных трансфертов в течение финансового года;

• запрет на внесение изменений в проект распределения трансфертов без корректировки методики распределения (в настоящее время он действует только для дотаций, предлагается его распространить на субвенции и субсидии);

• определение особенностей порядка использования субвенций на покрытие издержек, связанных с исполнением переданных государственных полномочий (почтовая связь, банковские услуги и обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ);

• расчет субвенций местным бюджетам исходя из установленных нормативов. Это позволит перейти к планированию расходов по передаваемым полномочиям исходя из их реальной стоимости, а не наличия денег в бюджете.

c. Предоставление права субъектам РФ и органам местного самоуправления передавать нижестоящим бюджетам отчисления от следующих неналоговых доходов:

• от платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• от штрафов за отдельные административные правонарушения;

• от сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов (на региональном уровне);

• от платы за аренду земельного участка, государственная собственность на который не разграничена (на местном уровне).

Расширение прав субъектов по передаче доходов на местный уровень позволит сделать систему межбюджетных отношений более гибкой без отказа от каких-либо требований единства и формализованности подходов.

Перед российской бюджетной системой стоят серьезные макроэкономические и структурные вызовы, связанные не только с негативной внешней средой, геополитической напряженностью, но и с амбициозными целями перехода от финансирования бюджетной сети к закупке государственных услуг на рынке и внедрению новых основ финансирования государственных закупок услуг. Поскольку принципиальные реформы в бюджетном секторе только начались, и их концепция в ходе проведения может существенно измениться, было бы целесообразно, на наш взгляд, отложить принятие новой редакции БК до момента, когда представление о путях развития бюджетного сектора (как минимум – в среднесрочной перспективе) прояснится.

Макроэкономические показатели, используемые при составлении проекта федерального бюджета на 2017 - 2018 годы, значительно отличаются от показателей, положенных в основу формирования федерального бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов (таблица 3.1.).

Таблица 3.1 Основные макроэкономические показатели на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов

 Базовый сценарий макроэкономического прогноза предполагает небольшое ускорение роста мировой экономики (с 3,4% в 2015 году до 3,6% 
в 2018 году).

Экономика США будет характеризоваться улучшением ситуации на рынке труда и увеличением потребительского спроса, однако ограничивающими факторами будут выступать рост базовых ставок Федеральной резервной системы США и динамика демографических процессов. Так, прирост экономики США снизится с 3,1% в 2015 году до 2,7% в 2018 году.

Экономика еврозоны будет расти в пределах 1,3-1,4% ежегодно. Основным ограничивающим фактором будет выступать высокий уровень безработицы. При этом стимулирующее воздействие будет оказывать монетарная политика Европейского центрального банка.

Китайская экономика продолжит замедляться: с 6,8% в 2015 году до 6,0% в 2018 году.

Базовый сценарий предполагает продолжение действия санкций со стороны США и Европейского союза в отношении России и контрсанкций со стороны России на протяжении всего прогнозного периода. Следовательно, российская экономика будет развиваться в условиях ограниченного доступа к мировому рынку капитала, сохранения оттока капитала.

Среднегодовая цена на нефть марки «Юралс», положенная в основу формирования федерального бюджета, в 2015 году составит 50 долларов США за баррель (против 100 долларов США за баррель в прогнозе 
от 1 декабря 2014 года) и к 2018 году вырастет до 70 долларов США за баррель.

Несмотря на геополитическую напряженность и сравнительно низкий уровень цен на нефть, уже с 2016 года прогнозируется возобновление экономического роста (на уровне 2,3-2,4% в год).

Также возобновится рост промышленности и реальных располагаемых доходов населения, что будет способствовать повышению инвестиционной активности и потребительского спроса. Норма накопления увеличится 
с 16,8% ВВП в 2015 году до 20,7% ВВП в 2018 году, а внутренний спрос 
за 2016 - 2018 годы вырастет на 11,1% против снижения на 9,5% в 2015 году.

Промышленное производство в 2016 - 2018 годах будет расти темпами 1,5-1,9% после падения в 2015 году. Обрабатывающие производства, как и в предыдущие годы, будут расти быстрее производства топливно-энергетического комплекса. Наибольшими темпами будут расти отрасли потребительского комплекса, из машиностроительных отраслей – производство транспортных средств и оборудования, из отраслей промежуточного спроса – химическое производство.

Уровень потребительских цен под влиянием ослабления рубля и продовольственных контрсанкций ускорялся на протяжении I квартала 
2015 года и составил 16,9% в годовом исчислении на конец марта. Однако, уже начиная со II квартала 2015 года началось замедление роста цен, которое будет наблюдаться до конца года. По текущей оценке Минэкономразвития России по итогам 2015 года прирост потребительских цен составит 11,9%, а к 2018 году снизится до 5,1%.

В среднесрочном прогнозе наблюдается замедление доли оборота розничной торговли в ВВП, то есть, предполагается ослабление влияния на общеэкономическую динамику внутреннего потребительского спроса, который значится одним из основных факторов поддержания экономического роста.

При этом на снижение доли оборота розничной торговли к ВВП повлияет падение как реально располагаемых доходов населения в 2015 году (-7,8%), с последующим умеренным приростом в 2018 году в размере +2,8%, так и реальной заработной платы в 2015 году (-9,8%), с последующим приростом в 2018 году (+4,2%). Уровень жизни населения будет характеризоваться также ростом общего уровня безработицы в условиях снижения деловой активности в экономике. При этом рост безработицы будет несущественным (6,0% в 2015 году против 5,4% в 2014 году) и снизится к 2018 году (5,7%).

Внешнеэкономические условия в 2015 году характеризуются значительным снижением цены на нефть и уменьшением потребительских возможностей российских покупателей импортной продукции. 
В 2015 - 2018 годах сальдо торгового баланса будет оставаться в положительной зоне и расти. При этом в 2015 году реальный рост экспорта товаров превысит реальный рост импорта товаров, а в 2016 - 2018 годах ситуация изменится.

Вместе с тем, рассматриваемый период несет в себе значительную неопределенность, которая может скорректировать прогнозируемые проектировки. Реализация какого-либо из рисков может привести к недополучению федеральным бюджетом доходов, источников финансирования дефицита либо необходимости повышения отдельных направлений расходов.

Для минимизации угроз несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации необходимо продолжать использовать «консервативный» вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации при определении основных характеристик бюджетов. Этот подход не только позволяет повысить точность бюджетного планирования, но и предотвратить часть рисков, связанных с принятием дополнительных, не обеспеченных финансовыми ресурсами, расходных обязательств.

В значительной мере и состав, и значимость макроэкономических и бюджетных рисков претерпели качественные изменения по сравнению с прошлогодним бюджетным циклом.

Так, реализовались опасения, связанные со снижением цен на основные товары российского экспорта, опережающим плановые значения ростом инфляции, девальвацией рубля, замедлением общих темпов социально-экономического развития, сохранением неблагоприятной внешней среды, вызванной санкциями, введенными рядом государств.

Соответственно, сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов уже основываются на соответствующих текущей ситуации, сравнительно консервативных оценках и гипотезах, что в значительной мере минимизирует условия для возникновения дополнительных бюджетных и макроэкономических рисков.

Вместе с тем, ряд других, актуальных в прошлые периоды, факторов сохраняет свою значимость и в среднесрочном периоде.

Значительный риск для российской экономики по-прежнему несет усиление геополитической напряженности в мире, что может дополнительно затруднить доступ российских компаний к мировому рынку капитала, привести к ослаблению рубля и новому витку роста потребительских цен, снижению деловой и потребительской активности.

Сохраняется риск нарушения экспортных поставок газа через Украину, а также реализации ограничений, направленных на снижение энергетической зависимости стран Европы от поставок из России. Данные факторы могут снизить ожидаемую динамику ВВП.

Большая неопределенность существует вокруг цены на нефть. Достаточно трудно оценить в среднесрочной перспективе соотношение спроса и предложения на рынке нефти, что негативно влияет на предложение нефти в среднесрочной перспективе.

При дальнейшем падении цены на нефть ниже прогнозируемой может произойти ослабление курса рубля, ускорятся инфляция и отток капитала, произойдет ослабление инвестиционной активности, снизятся доходы населения, потребительский спрос.

Еще одним риском служит инфляционный риск – недостижение запланированного уровня инфляции. Данный риск может реализоваться в связи с более низкими, чем ожидается, ценами на нефть и, как следствие, ослаблением курса рубля, а также по причине возможного неурожая в России и в мире, ростом цен в инфраструктурных секторах и рядом других факторов.

В условиях высокой зависимости инфляции от обменного курса форсированные меры по подавлению инфляции могут потребовать дальнейшего роста процентных ставок и сокращения банковского кредита, что негативно повлияет на экономическую активность.