Правовое регулирование референдума в РФ.

Базовым источником правового регулирования института референдума является Конституция Российской Федерации 1993 г. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 53ФКЗ (ред. от 24.04.2008) “О референдуме Российской Федерации” регулирует порядок назначения, подготовки и проведения всероссийского референдума. Положениями Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” регламентируются правоотношения, связанные с порядком инициирования и проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает особенности проведения местных референдумов в России. Особое место в системе нормативных правовых актов, регламентирующих институт референдума, занимает Федеральный закон от 12.06.2002 № 67 -ФЗ (ред. от 24.07.2007) “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, поскольку именно им определяются основные гарантии реализации россиянами конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российского государства. Помимо указанных законодательных актов, референдумный процесс регламентируется другими законами (например, ФЗ “О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”), а также нормативными правовыми актами о референдумах, принимаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы института референдума, в ч. 3 статьи 3 установлена норма о том, что высшим непосредственным выражением воли народа являются референдум и свободные выборы.

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 28.06.2004 № 53ФКЗ (ред. от 24.04.2008).

Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации”.

Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) изменения статуса субъектов РФ

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Таким образом, закон ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут быть предметом всенародного голосования.

Также закон реализует право человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено в ст.32 Конституции РФ ч.1, ст.3 ч.2. Положения данной статьи непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая предписывает, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

•         принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;

•         голосовать и быть избранным на подлинных демократических периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

•         допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы власти, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы. Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т.е. высшим среди форм непосредственной демократии.

В ч.3 статьи 32 названы формы непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан в управлении делами государства. При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме — не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Референдум в соответствии со ст. 7 Закона не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 12.06.2002 № 67-ФЗ.

Этот закон включал специальную главу “Назначение референдума”, состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму (“Порядок реализации инициативы проведения референдума”, “Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум”, “Юридическая сила решения, принятого на референдуме”). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015)

В нем определены права граждан на осуществление местного самоуправления, одним из которых, является участие в местных референдумах.

Изменение границ, преобразование, упразднение муниципального образования может осуществляться путем выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Глава 5 ст. 22 определяет местный референдум, как форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005)

Устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

Ч. 1 ст. 11 гласит: Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должна исходить от высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.