Разграничение отраслей государственного аппарата

В основание разграничения отраслей государственного управления было принято деление, установленное Петром I при создании коллегий. Согласно п. I манифеста от 8 сентября 1802 г. было создано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения.

Во главе министерств были поставлены министры, на которых возлагалась «лестная надежда», что «оно (т. е. министерство) споспешествовать нам будет к утверждению народного спокойствия… к сохранению и возвышению общего всех благосостояния, и к возданию каждому должного от лица правосудия… словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению Нашему соответственное устройство» (введение) Согласно п. I манифеста министры назначались императором, несли перед ним единоличную ответственность. П. X манифеста предоставлял министрам право непосредственного доклада императору. Министры были обязаны ежегодно представлять через Сенат императору письменные отчеты о своей деятельности по управлению «всех вверенных ему (т. е. министру) частей, исключая из них дела, особенной тайне подлежащие»; при этом отчет должен быть составлен таким образом, «чтобы можно было в нем видеть, какое употребление согласно из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении всех они находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно»

Согласно манифесту об учреждении министерств все дела судебного ведомства были вверены министру юстиции; при этом п. III манифеста указывал, что данная должность «особенно быть имеет определена при издании сочиняемого уложения законов: … до того времени оставаться оной на основании инструкции генерал-прокурора», составленной Петром I.

Совмещение должностей министра юстиции и генерал-прокурора объяснялось стремлением самодержавия укрепить свои позиции путем усиления карательного аппарата, возглавлявшегося министром юстиции. 8 сентября 1802 г., одновременно с манифестом об учреждении министерств, был издан именной указ, назначавший Г. Р. Державина министром юстиции, который сразу по вступлении в должность составил правила внутреннего распорядка в департаменте – центральном органе Министерства юстиции, – назвав их «Учреждение департамента юстиции».

Манифест был лишь начальным этапом в министерской реформе. Он не определил четко место каждого министерства в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и другими учреждениями Российской империи, функции и компетенции министерств, границы отраслей государственного управления. Эти проблемы манифест обещал исправить впоследствии. П. X гласил: пределы власти министра «ясно означены будут в тех инструкциях, коими не оставим мы снабдить каждого…».

С учетом опыта деятельности министерств в 1802 – 1810 гг. М. М. Сперанским был подготовлен проект, который лег в основу «Общего учреждения министерств», опубликованного 25 июня 1811 г.

Этот проект являлся частью большого плана государственного преобразования, известного под названием «Введение к уложению государственных законов». План этот получил на практике лишь частичное осуществление: был учрежден Государственный сове, завершены две части гражданского уложения, произведено новое разделение дел между министерствами с определением круга ведомства каждого министерства, составлен общий и подготовлены проекты частных уставов министерств, проведен ряд мероприятий в области финансового управления.

«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. закрепило сложившуюся систему министерств, число министерств было доведено до 11 – вновь созданы министерства полиции, путей сообщения и приравнен по своему значению к министерствам государственный контроль.

Министерства были организованы как строго централизованные бюрократические учреждения. Министрам принадлежала вся полнота власти в отношении вверенного им в управлении ведомства; даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительных дел. Министр имел помощников – товарищей министра, которые назначались непосредственно царем и осуществляли управление отдельными подразделениями министерства. Структура министерств была определена в гл. III ч. 1 «Общего учреждения министерств». Как правило, министерства делились на департаменты (отделы, управления), ведавшие определенным кругом вопросов. Департамент возглавлялся директором и подразделялся на отделения (экспедиции), состоящие из столов. Канцеляриям было поручено ведение дел, касающихся министерства в целом, особо важных дел и не относящихся к компетенции департаментов. Для рассмотрения специальных вопросов образовывались комитеты и комиссии. Учреждением министерств 1811 г. были созданы специальные совещательные учреждения – совет министра и общее присутствие департамента, а в ряде министерств – «особенные установления»: чертежные, статистические органы, архивы и т. п.

Манифест от 25 июня 1811 г. об общем учреждении министерств закрепил за Министерством юстиции судебное управление: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции» (аналогично был определен предмет ведения министерства и манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», поручивший «устройство суда гражданского и уголовного» министру юстиции).

Важнейшими задачами, которые было призвано решать Министерство юстиции, были управление судебной системой (управление личным составом, создание и упразднение судебных органов) и осуществление общего надзора за деятельностью судебных учреждений. В соответствии с этими задачами Министерству юстиции было поручено «устройство суда гражданского и уголовного» и «все, что принадлежит к устройству судебного порядка». В задачи Министерства юстиции входила также охрана земельных прав дворянства, осуществлявшаяся путем надзора за судебно-межевыми делами.

До судебной реформы 1864 г. круг обязанностей Министерства был ограничен преимущественно надзором за судебной деятельностью. В рескрипте от 5 августа 1816 г. министру юстиции Д. П. Трощинскому Александр I указывал на то, что «должность» министра юстиции состоит в том, чтобы «усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчиненных ему местах имели успешнейшее течение, чтобы законы и указы повсюду исполнялись неизменно…  чтобы право судей не было помрачаемо ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, богу противным и мне ненавистным, и чтобы обличаемые в сем гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы со всей строгостью законов».

Этот надзор за деятельностью судебных учреждений осуществлялся путем просмотра определений Сената и донесений обер-прокуроров, протестов губернских прокуроров на решения губернских судов, рассмотрения отчетов о движении дел в судах, жалоб, производства ревизий.

Министерство юстиции принимало участие в разработке и обсуждения законопроектов, составляло отзывы  на проекты законов. подготовленные в других ведомствах, участвовало в кодификации и систематизации законодательства, издавало в пределах своей компетенции циркулярные и частные предписания о порядке применения законов подведомственными органами и по другим вопросам, разрабатывало мероприятия по улучшению организации делопроизводства в Сенате и местных судебных учреждениях. В области управления личным составом судебных учреждений Министерство юстиции обладало правом назначения чиновников на некоторые должности и утверждения в должности по выборам.