Новое административно-территориальное деление в соответствие с указом Петра I

К концу XVII века административное деление страны во многом устарело, территория государства делилось на уезды, различные по своему статусу и размерам. Проведение областной реформы было обусловлено упорядочением системы административно-территориального управления страной, увеличением сбора денежных средств, поступающих в казну, необходимых для обеспечения военных нужд в условиях ведения Северной войны 1700-1721 годов. Кроме того, наряду с этим некоторые авторы выделяют такие причины проведения областной реформы, как неэффективная борьба с бегством крестьян, неспособность предотвращения Астраханского и Булавинского движения.

Реформа административно-территориального деления России началась в 1707 году. Её первый этап завершился в 1719 году. Было создано трехуровневое деление страны: губерния — провинция — уезд. Местное самоуправление в стране претерпело значительную реорганизацию. В 1702 году органы губного самоуправления были ликвидированы (на местах, олицетворяющих классовое представление). Их функции были повсеместно переданы воеводам, в помощь которым был создан совет дворян.

18 декабря 1707 года царь приказал «росписать города частьми, кроме тех, которые в 100 верстах от Москвы», между несколькими крупными городами. Далее были учреждены 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 — Санкт-Петербургская), Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 году появилась Рижская губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 году — Нижегородская и Астраханская губернии. Проведение губернской реформы нанесло окончательный удар по приказной системе, выведя местные органы из-под её власти, и ускорило процесс реформирования центральный учреждений. В результате этого государственная структура характеризовалась дальнейшей централизацией российского государства.

Губернии Российской Империи были довольно внушительны по своим размерам и охватывали сразу несколько современных регионов РФ. Например, Московская губерния включала в свой состав не только современную Московскую область, но и прилегающие к ней области – Ярославскую, Владимирскую, Костромскую, Тульскую и Калужскую. Вместе с тем столь обширные территориальные единицы были по-прежнему поделены на множество мелких уездов. Ввиду такой непропорциональности отдельных частей вскоре возникла необходимость сформировать новую территориальную единицу, которая стала бы промежуточным звеном. С 1711 г. начинается планомерное объединение уездов в провинции (ранее это производилось эпизодически для решения определенных местных задач). К примеру уезды Московской губернии были объединены в 8 провинций. Вследствие территориальной неоднородности молодой Империи, все губернии различались в зависимости от их фискальных возможностей. Главным признаком дифференциации в данном случае выступало общее количество тяглых дворов. Если в центральной Московской губернии число дворов доходило до четверти миллиона (247 тыс. дворов), то в какой-нибудь Азовской губернии их количество едва насчитывало 42 тысячи.    

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал- губернаторы князь А.Д. Меншиков и генерал-адмирал Ф.М. Апраксин. В остальных губерниях появились новые должностные лица – губернаторы, которым принадлежала вся полнота исполнительной и судебной власти в новых административных единицах. Губернатор назначался царём и подчинялся только ему, коллегиям и Сенату. Губернаторы имели административные, полицейские, финансовые и судебные функции, а также командовали всеми войсками на территории своей губернии. Управлению, которое они должны были выполнять с помощью коллегий ландрата (Ландрат - Региональный советник), которые были избраны из 8-12 человек местными дворянами. И здесь Петр I хотел ввести коллегиальное руководство для предотвращения злоупотреблений со стороны местных администраторов. Фактически, коллегии ландрата превратились в органы, подчиненные губернатору. С 1715 по 1719 год ландраты возглавляли доли, на которые были временно разделены провинции. При губернаторах были чиновники, которые отвечали за отдельные ветви власти:    главный комиссар, главнокомандующий, главный помощник, землевладелец и другие.

Провинции возглавляли воеводы. Финансовые дела в провинциях проводились земскими камерирами, в подчинении которых были земские комиссары. Дистрикт возглавлял комиссар, подчиненный воеводе и земскому камериру. У всех чиновников были канцелярские служители.

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должности как «государево пожалование». Все должностные лица местного управления стали чиновниками абсолютной монархии, действующими по общегосударственным законам и распоряжениям. Принципы комплектования бюрократического аппарата закрепила «Табель о рангах».

Губернской реформой 1708 г. было отменено прежнее различие в управлении русскими землями. Россия была в основном унитарным государством, но сохранила некоторую автономию для Украины, Ингерманландии, Эстляндии, Ливонии и части Карелии, сохранившая черты управления и правового регулирования, стала территорией России. В вассальной зависимости от России оказались северо-кавказские ханства.

К 1718 году накал Северной войны спал, Россия гарантированно побеждала в ней, ожидалось подписание мирного договора. Настало время обратиться к дальнейшим реформам во внутренней политике. С 1719 г. начинается второй этап реформ, направленных на улучшение управления территориями государства, который продлился пять лет – 1719-1724 гг.

Официальное начало новому этапу реформы было положено указом Петра I от 29 мая 1719 года. В нем содержаться подробные сведения о новой структуре регионального деления. Изучив этот указ, а также связанные с ним, можно сделать вывод, что из шведской системы были сохранены только два уровня. Так, ландсгевдингству в российском варианте соответствовала провинция, а хераду - дистрикт. К началу реформы существовало 11 губерний, которые были разделены на 45, а позднее на 50 провинций. При формировании провинций учитывались географические связи между городами. Несмотря на то, что губернии не отменили, они потеряли прежнее управленческое значение, так как основной областной единицей стала провинция. В ведении губернатора осталась только провинция губернского города. Также губернаторы сохранили за собой военную власть и часть судебной (губернский суд).

Провинции были разделены на дистрикты, которые заменили доли. Стоит отметить, что организация долей была первой попыткой рационального областного разделения, в основу которого был заложен статистический принцип - определенное количество тяглового населения. Дистрикты должны были включать 1500-2000 дворов. Главой дистриктов стали земские комиссары, которые назначались Камер-коллегией (до 1724 г.) или администрацией провинции с последующим одобрением данной коллегии. Комиссары ведали сбором налогов, благополучием жизни населения и ревизией. Им подчинялась сельская полиция, в которую входили избираемые на год десятские и сотские сельские старосты.

Одной из причин начала нового этапа реформы стало учреждение коллегий в 1718 году. Приказы были ликвидированы. Деятельность региональных учреждений координировалась из центра. Губернаторов назначал непосредственно Петр I, а воевод и других должностных лиц Сенат, при этом они подчинялись коллегиям. Некоторые коллегии имели своих назначенных представителей (камериров) в администрациях провинций.

Территории губерний первой половины XVIII в. были огромные. Например, в состав Московской губернии полностью или частично входили территории следующих современных областей: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Это затрудняло эффективное управление губерниями. Однако, с другой стороны, «способствовало укреплению территориальной целостности государства, поскольку положило начало жесткой централизации управления. Кроме того, целью проведения губернской реформы было, с одной стороны, разделение полномочий между центром и регионами, а с другой - передача части полномочий государственной власти губернаторам, возглавляющим систему регионального управления. Последнее вовсе не означает ослабления центральной власти, а наоборот, назначенные царем и полностью зависимые от него губернаторы становились «оком государевом». Следовательно, чрезвычайно высоким становится уровень зависимости как региональной, так и местной власти от центральной, поскольку именно центр обладал прерогативой назначения на должности представителей региональной власти».

Подытожим вышесказанное. В результате губернской реформы была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт (уезд). Организовано снабжение и пополнение боевых частей армии и флота, что стало одной из причин победы в Северной войне со Швецией; увеличена численность бюрократического аппарата; произошла унификация системы административных органов. Вместе с тем судебные органы не были до конца отделены от административных. Дворяне, занимающие абсолютное большинство административных должностей, укрепили власть.

Одним из важных результатов губернской реформы явилось образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной бюрократической системой управления, то есть установление определенного единообразия в управлении страной. Новое территориальное деление России позволило создать некоторый аппарат управления на местах, а учреждение коллегий обеспечило переход к отраслевому принципу организации центрального управления. Во многих сферах внутренней политики произошел отход от насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократии. В этот период была выбрана форма правления, определившая дальнейшее развитие отношений между центром и регионами и превращение России в унитарное государство. По нашей оценке, основным достоинством данного этапа стала четкая регламентация нового устройства и управления, а также исправление ранее сделанных ошибок.