Позиция ФРГ в вопросе расширения ЕС

Заняв центральное место среди европейских государств, Германия, по словам В. Жискар д’Эстена, «породила проблему расширения Европейского Союза на север и восток». Германская дипломатия «выступила за расширение Союза. Рассуждение было простым: восточная граница Германии - торжественно признанная - не может стать границей Европейского Союза. Новые государства, вступающие в Европейский Союз, должны будут заполнить недостающую часть европейской конструкции с тем, чтобы устранить возможность непосредственного контакта с Россией. Присутствие восточноевропейских государств в сообществе будет способствовать освобождению Союза от выполнения им традиционной роли объекта российского соперничества. Впервые появится возможность стабилизации определённой части европейского континента...» .

Российский эксперт С. Погорельская отмечает: «К числу приоритетов объединённой Германии прежде всего относилось расширение структур ЕС  на Восток... Расширение это немецкие политики нередко обосновывают «моральными и историческими», а также экономическими аргументами, мотивировано, не в последнюю очередь, нынешней геополитической ситуацией объединённой Германии, её «возвращением» к положению центральноевропейской державы, в состояние «безграничного центра», которое, как учит история, чревато опасностями как для самой Германии, так и для её соседей и на Востоке, и на Западе. Представление о «единой Европе, не заканчивающейся на восточной немецкой границе» (Шрёдер), предполагает стабилизацию восточноевропейского пространства, которая возможна лишь путём интеграции восточноевропейских стран в западные структуры. «Граница бедности» в Европе должна быть сдвинута  как можно дальше на Восток. От предполагаемых очагов нестабильности Германия будет отгорожена поясом внешних государств ЕС...».

Таков внешнеполитический аспект расширения ЕС. Что же касается экономического аспекта, то многие аналитики утверждают, что Германия получит в результате расширения ЕС в восточном направлении наибольший выигрыш по сравнению с другими членами Евросоюза. Для ФРГ, доказывают они, открылась перспектива расширения гарантированных рынков сбыта товаров и осуществления прямых инвестиций. И. Левяш утверждает, что в данном случае немецких предпринимателей привлекает прежде всего квалифицированная и дешёвая рабочая сила (9 % стоимости от немецкой), менее строгое экологическое законодательство. Около половины прямых инвестиций немецких компаний связанных с переносом производств из Германии в страны ЦВЕ, имеют побудительным мотивом снижение издержек на заработную плату. Именно низкие издержки такого рода мотивируют немецких предпринимателей размещать свои инвестиции в таких трудоёмких отраслях, как текстильная, дерево- и металлообрабатывающая отрасли, а также в производстве комплектующих для машиностроительного комплекса.

«С одной стороны, Франция не является сторонницей интенсификации процессов углубления в ЕС, с другой стороны, углубление интеграции будет способствовать осуществляемой Францией политике сдерживания и контроля Германии», - такова позиция Франции в вопросе о том, какое направление интеграции следует признать приоритетным – расширение ЕС или углубление интеграционных процессов в рамках Евросоюза. По мнению Валери Жискар д’Эстена, «расширению сообщества должно обязательно предшествовать его углубление, чтобы увеличение числа его членов  не привело к блокированию функций Союза и размыванию его целей» . С помощью Маастрихтского договора, подписанного 7 февраля 1992 г., Франция, по мнению Т. В. Воротницкой, добилась более тесного «привязывания» Германии к Европейскому союзу. В то же время усилилось давление на Францию со стороны Германии в вопросе расширения ЕС на Восток. В Париже опасались, что Германия  в результате приёма в члены Евросоюза новых государств сможет ещё сильнее упрочить своё положение в ЕС, причём за счёт Франции. Сама Франция не имеет далеко идущих интересов в ЦВЕ, так как ни одна из стран-кандидатов не граничит с Францией и не имеет с ней тесных экономических и культурных связей.

Несмотря на то, что для Франции расширение ЕС ни с точки зрения сдерживания Германии, ни с точки зрения стремления Франции к гегемонии в Европе не было желаемым, французское правительство, начиная с 1994 г., не могло противостоять приёму стран ЦВЕ в ЕС в среднесрочной перспективе. «Как это ни парадоксально, - замечает Т. В. Воротницкая, - причины для изменения позиции были такими же: обязательное стремление удержания контроля над Германией».

До 1990-х гг. Европейские сообщества в своей практике следовали принципу «Сначала - углубление, затем - расширение». После подписания Маастрихтского договора ЕС вышел на качественно новый этап интеграции, который совпал с коренными изменениями в ЦВЕ, требовавшими незамедлительного реагирования. Вопрос очерёдности и соотношения процессов углубления и расширения стал предметом дискуссий внутри ЕС. Немецкий исследователь Вольфганг Весселс различает в своих исследованиях четыре «школы» внутри ЕС, каждая из которых или настаивает на приоритете либо «расширения», либо «углубление», или же высказывается за их одновременную реализацию. Эти «школы» соответствуют позициям Великобритании, Германии и Франции в рассматриваемом вопросе. Представители одной из них, согласно Весселсу, считают углубление ЕС тем процессом, который впоследствии обеспечит качество расширения Евросоюза. Расширение ЕС, по их мнению, «является желаемым событием, которое должно произойти в краткосрочной перспективе. Однако подчеркиваётся недостаточная гибкость и неэффективность институциональной структуры ЕС и процесса принятия решений, что не позволит ЕС справиться с немедленным приёмом новых членов без снижения функциональной способности, обеспечивающей разрешение возникающих проблем.

Эта дилемма между расширением и необходимостью углубления может быть решена посредством разработки такой стратегии углубления, целью которой было бы будущее расширение». Одновременно эта стратегия, полагают представители рассматриваемой «школы», должна быть дополнена отдельной стратегией расширения.

Главной сторонницей данной «школы» является Германия, которая «подобным образом старается разрешить возникшую двойную дилемму немецкой внешней политики после объединения Германии в 1990 г. Первая дилемма - привнесённая извне - состоит в том, что, с одной стороны, соседи объединённой Германии выражают опасения по поводу того, что она будет стремиться к гегемонии внутри ЕС или выйдет из Европейского союза и изберёт снова «немецкий особый путь», а, с другой стороны, сам Берлин после объединения стремится к активизации своей внешнеполитической роли.

Вторая дилемма - внутренняя - состоит в том, что Германия, хотя и отрицает «национальный путь в одиночку», однако хочет вести внешнюю политику, ориентирующуюся на свои интересы и ценности. Немецкая позиция по вопросу углубления и/или расширения ЕС является результатом сложного переплетения национального самоопределения и позиций других государств, готовности учитывать ожидания других европейских государств, соответствовать возросшей ответственности за общеевропейское развитие - и одновременно стремлением использовать для реализации собственных интересов расширенное в связи с объединением Германии игровое пространство».

Безусловно, расширение ЕС в восточном направлении  - в интересах Германии, которая поддерживает очень тесные экономические отношения со странами ЦВЕ. Кроме прямой поддержки расширения ЕС, Германия «использовала также косвенный инструмент, чтобы ускорить приём стран ЦВЕ в ЕС». ФРГ стремилась усилить внутри ЕС лагерь тех государств, которые были бы тоже позитивно настроены в отношении расширения ЕС  в указанном направлении. К числу таких государств принадлежали Австрия, Швеция и Финляндия,  вступившие в ЕС 1 января 1995 г. Вступление этих стран в Европейский Союз принесло Германии только выгоды и приобретения. Более того, Австрия и Швеция стразу же становились «донорами» «коммунитарного» бюджета ЕС-15, а Финляндия, поначалу немного отставая по ВВП на душу населения от среднего показателя ЕС-15, вскоре также стала одним из «спонсоров». Австрия, Швеция и Финляндия внесли значительный вклад в финансовую консолидацию ЕС, что способствовало снижению опасений в отношении финансовых последствий для ЕС расширения за счёт стран ЦВЕ.

В первой половине 1990-х гг. была разработана модель интеграции,  которая, по мнению германских лидеров, позволит, исходя из принципа синхронного прогресса всех членов ЕС, одновременно реализовать углубление и расширение ЕС. В обосновании модели «Европы ядра» (часто называемой «Документом Шойбле-Ламерса»), представленной 1 сентября 1994 г. фракцией ХДС/ХСС немецкого бундестага, самую важную роль играет идея расширения ЕС в восточном направлении. Данная модель интеграции представляла возможным сначала принятие стран Вышеградской группы и, возможно, Словении «примерно к 2000 году», допускала каждый последующий шаг в углублении ЕС только в тесном контексте запланированного расширения. К одним из главных целей реализации модели «Европы ядра» относятся также предотвращение угрожающего в связи с расширением «распада» ЕС на юго-западную группу во главе с Францией и северо-восточную под немецким руководством, а также принципиальное обеспечение «крепкой привязки» Германии к ЕС.

«Документ Шойбле-Ламерса» предлагал образование «ядра Европы», которое должно состоять из Германии, Франции, стран Бенилюкса, возможно, Дании и Ирландии. Названные страны обязаны не только тесно согласовывать свою финансовую, фискальную, бюджетную, социально-экономическую политику, но и в своих действиях больше ориентироваться на цели и задачи ЕС, чем другие члены ЕС, и более тесно сотрудничать. Одновременно авторы рассматриваемого проекта подчёркивали принципиальную открытость этой основной группы по отношению ко всем членам ЕС.

Согласно концепции «Европы ядра», так называемое «проядро» должен составить тандем Франция - Германия, сотрудничеству между которыми следует развиваться в таком направлении, чтобы темы, являющиеся традиционно спорными между двумя странами (политика в области индустрии и сельского хозяйства, структурная политика, конституция ЕС, оборона), рассматривались в большей степени на взаимоприемлемой основе.

По мнению Т. В. Воротницкой, «в модели «Европы ядра» явно прослеживаются федералистские тенденции. С помощью сужения круга участников Германия пытается осуществить то, что не удаётся реализовать на уровне всего ЕС, - создание федеративного государства Европы».

Итак, Германия одинаково заинтересована и в расширении, и в углублении ЕС. Её политическая элита «высказывает заинтересованность в развитии ЕС, которое выходило бы за рамки только экономического сотрудничества в рамках внутреннего рынка. Так, фактор миграционных потоков в Западную Европу, сосредоточенных в большинстве своём на Германии, делает необходимыми разработку в области юстиции и внутренней политики соответствующего плана координация миграционной политики и политики предоставления политического убежища».

3. Германия и институциональные реформы в Евросоюзе

Следует затронуть вопрос о той роли, которую Германия играет в деле осуществления институциональных реформ в рамках Евросоюза. Ещё 29 марта 1996 г. в Турине открылась межправительственная комиссия, которой поручили разработать текст нового учредительного акта с тем, чтобы усовершенствовать структуру Европейского Союза и решить все спорные проблемы. Особенно трудной задачей оказалась реформа институтов ЕС в связи с предстоявшим существенным расширением его состава. В частности, на конференции так и не удалось договориться о радикальной реформе Комиссии ЕС и Совета. Не все страны-члены были согласны и с инкорпорацией Шенгенских соглашений в текст нового договора. В результате Великобритания, Ирландия и Дания оговорили в специальных документах, приложенных к основному тексту, свою особую позицию. И всё же на сессии Европейского совета, состоявшейся в июне 1997 г. в Амстердаме, проект нового договора был в целом одобрен. Потребовалось немного времени для тщательного редактирования, и вскоре документ был готов к подписанию, которое состоялось 2 октября 1997 г. в Амстердаме. Процесс ратификации прошёл успешно во всех странах-членах ЕС, которых к тому времени стало уже пятнадцать.

Амстердамский договор вступил в силу 1 мая 1999 г. В преамбулу (и основной текст) были внесены положения о создании в рамках Союза «пространства свободы, безопасности и законности». Решения, принимаемые институтами ЕС, отныне должны были отличаться большей открытостью и близостью к нуждам и потребностям граждан стран-членов. Устанавливалось и особое «гражданство Союза». Деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека были прописаны в документе более детально. Предусматривалась возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему «грубое и длительное» нарушение основных прав и свобод (например, лишение права голоса в Совете). Расширялась сфера применения права Сообществ и юрисдикция Суда ЕС.

Шенгенские договорённости были прямо включены в правопорядок ЕС. В отдельном протоколе (приложении) чётко определялось само понятие «Шенгенские соглашения»: 1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г. между странами Бенилюкса, ФРГ и Францией; 2) Конвенция, подписанная в Шенгене 19 июля 1990 г. между теми же странами о применении Соглашения и постепенной отмене контроля на их общих границах с 14 июля 1995 г. (с приложенным заключительным актом и совместными декларациями); 3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями; 4) решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учреждённым в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые в целях применения Конвенции органами, которые наделены соответствующей компетенцией Исполнительным комитетом. Согласно Амстердамскому договору, особый механизм, созданный странами-членами Шенгена, был упразднён, а функции Исполнительного комитета перешли к Совету. Протокол подтвердил участие в Шенгенской зоне двух стран, не являвшихся членами ЕС – Исландии и Норвегии.

Одновременно появился механизм реализации концепции «продвинутого сотрудничества»: отдельные государства получили возможность с целью углубления интеграции вводить в отношениях между собой особые постановления, в то время как другие страны-члены ЕС могли оставаться «вне игры». Таким образом, фактически признавалась правомерность существования «Европы разных скоростей» (или «Европы переменной геометрии»). В частности, Великобритания и Ирландия остались за пределами Шенгенской зоны.

Амстердамский договор несколько расширил участие Комиссии ЕС в осуществлении конкретных внешнеполитических решений, а также изменил функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Предусматривалось создание Политического комитета, объединяющего руководителей политических департаментов министерств (и ведомств) иностранных дел стран-членов. Права Европейского парламента несколько расширялись. Одновременно устанавливалось максимальное количество депутатских мест, которое после расширения Евросоюза не должно было превышать 700. Была разработана конкретная программа развития сотрудничества государств-членов в рамках Европола. Однако договор не внёс ясности в вопрос о самой природе Европейского Союза, который так и не получил статус юридического лица. Не были до конца прояснены и отношения ЕС с Западноевропейским союзом.

Уже в мае 1999 г., когда Амстердамский договор вступил в силу, его текст мало кого устраивал. Требовалась полномасштабная институциональная реформа. 14 февраля 2000 г. открылась межправительственная комиссия, специально посвящённая реформе институтов Европейского Союза. Серьёзные споры на конференции вызвал вопрос о соотношении голосов в институтах ЕС. Широкая дискуссия развернулась также вокруг ст. 308 Договора о Европейском сообществе (принятие актов относительно полномочий Европейского сообщества, не имеющих специфической юридической базы).

Параллельно велись переговоры относительно Хартии ЕС об основных правах. Под руководством Романа Херцога, бывшего президента ФРГ, работала группа из 15 представителей глав государств и правительств, 16 членов Европарламента и 30 членов национальных парламентов. Здесь обсуждались такие вопросы, как защита человеческого достоинства, прав и свобод личности; равенство людей и запрет на дискриминацию; условия труда, защита здоровья и окружающей среды; социальная безопасность; правовая, консульская и дипломатическая защита. На чрезвычайной сессии Европейского Совета в Биарице 13 - 14 октября 2000 г. было подписано соглашение по проекту Хартии ЕС.

7 - 9 декабря 2000 г. на очередном заседании Европейского Совета в Ницце было подписано политическое соглашение о новом договоре. 26 февраля 2001 г. договор был подписан там же, в Ницце. Устанавливались численность и состав институтов ЕС после завершения очередного расширения, распределение голосов в Совете, а также порядок применения принципа квалифицированного большинства. Было решено, в частности, что блокирующее меньшинство в Совете может быть представлено либо 91 голосом, либо 38 % населения стран-членов.

7 июня 2001 г. в Ирландии Ниццский договор был отвергнут на референдуме. Как следствие, ратификация неожиданно затянулась. Повторное голосование в Ирландии 19 октября 2002 г. дало положительный результат. Договор вступил в силу только в начале 2003 г., когда совершенно очевидными стали недостатки и этого документа. Ниццский договор определил лишь основные контуры так необходимой Европейскому Союзу институциональной реформы.

Ещё летом 2000 г. в кругах, близких к федеральному канцлеру Германии Герхарду Шрёдеру, высказывалось мнение, что после того, как Ниццский договор будет ратифицирован, нужно пойти на организацию в 2004 г. новой межправительственной конференции с более амбициозной повесткой. Её повестка должна была включать следующие вопросы: разработка евроконституции; перераспределение полномочий между различными уровнями управления в ЕС (европейским, национальным и региональным); выделение группы стран-участниц, готовых к углублению политической интеграции.. Сторонники идеи углубления политической интеграции (прежде всего представители Франции и Германии) полагали, что без углублённого сотрудничества дальнейший прогресс интеграции, особенно в политических сферах, вообще невозможен, Сомнения же по этому поводу высказывали представители Великобритании, скандинавских стран, Ирландии и Испании.

26 - 27 мая 2003 г. в Брюсселе был опубликован проект новой Конституции. Порядок заключения международных соглашений от имени ЕС становился гораздо рациональнее. Преимущество законодательства ЕС по сравнению с национальными законодательствами закреплялось в безусловной форме. Важнейшим новшеством стало наделение Европейского Союза международной правосубъектностью и статусом юридического лица. Проект был нацелен на отказ от принципа консенсуса и предполагал, что почти все решения в Совете должны приниматься квалифицированным большинством голосов (за исключением вопросов внешней политики, безопасности, налогообложения, формирования бюджета, сотрудничества в области международного уголовного права). Таким образом, право вето у государств-членов Евросоюза всё же оставалось, но было ограничено «наиболее важными» сферами. Предполагалось введение поста Президента ЕС, избираемого на два с половиной года, и поста главы МИД ЕС, а также сокращение состава Еврокомиссии.

Согласование деталей шло медленно, особенно жаркие споры шли по поводу распределения голосов в Совете министров. Ирландия, председательствующая в Совете ЕС в первой половине 2004 г., представила пакет компромиссных решений. Германия и Франция, оказав давление на «несогласных», добились принятия этого пакета, и 18 июня 2004 г. главы государств 25 стран-членов Евросоюза (расширение только что состоялось) одобрили на саммите в Брюсселе проект документа.

Согласно предложенной Дублином схеме, решения принимались, если за них проголосует 55 % стран-членов, население которых составляет 65 % от общей численности населения ЕС (проект Конвента предусматривал 50 % и 60 % соответственно). Новая модель была выгодна «большим» (ФРГ, Великобритания, Франция, Италия) и «малым» (Мальта, Люксембург, Латвия) странам ЕС в ущерб таким «средним» государствам, как Испания и Польша (а также Португалия, Венгрия, Бельгия, Греция). Для блокирования решения, принимаемого квалифицированным большинством, необходимо, чтобы за это высказались четыре государства, представляющие, по меньшей мере, 15 % всего населения ЕС. Кроме того, Дублин предложил (а Брюссельский саммит принял) решение сохранить до 2014 г. в составе Еврокомиссии по одному комиссару от каждого государства-члена ЕС, и лишь затем сократить их число до 18. Минимальное число депутатов в Европарламенте от каждой из стран было увеличено до шести.

29 октября 2004 г. договор, учреждавший Конституцию, был подписан главами государств и правительств стран-членов ЕС. Вступление конституционного акта в силу было намечено на 2007 г., после обязательной ратификации всеми странами-членами. В Германии документ был утверждён 27 мая 2005 г. Во Франции и Нидерландах в результате референдумов, состоявшихся соответственно 30 мая и 2 июня 2005 г., ратификация Евроконституции не состоялась.

Выводы по главе: Германия представляет собой западноевропейское государство, являющееся вместе с Францией «мотором» европейской интеграции. Реализация основных положений договора о Европейском Союзе (Маастрихтского договора) придало интеграционным процессам новую динамику. В соответствии с Маастрихтским договором, наиболее актуальными вопросами развития европейской интеграции являются расширение ЕС в восточном направлении и углубление интеграции в валютной сфере (введение единой европейской валюты «евро»). В первом из них объединённая Германия проявила себя как наиболее последовательный из всех стран, входивших в ЕС в начале 1990-х гг., сторонник включения в орбиту Евросоюза стран ЦВЕ. Следует подчеркнуть, что инициатором принятия в ЕС ряда стран Центральной и Восточной Европы явилась именно Германия, так как в развитии отношений с государствами данного региона наиболее заинтересована именно она. Федеративная Республика Германия является ориентиром для стран ЦВЕ, а вовлечение немецкого капитала в экономику стран региона играет немаловажную роль в мирохозяйственных связях. Правительство ФРГ неуклонно проводило курс на расширение и углубление интеграции с целью создания более тесного союза европейских государств, и один из аспектов данного курса – стремление к углублению межгосударственного сотрудничества и в политической сфере, о чём свидетельствуют шаги в направлении институциональной реформы Европейского Союза, предпринимавшиеся представителями Германии.

Роль ФРГ в Европе и действия, предпринимаемые Германией с целью распространения своего влияния на страны ЦВЕ, дают, казалось бы, повод говорить о Евросоюзе как о «прогерманском блоке». В действительности же германские политики и финансисты при планировании сколько-нибудь значительных мероприятий, затрагивающих интересы других членов Евросоюза, не могут не учитывать мнения представителей экономически наиболее развитых стран, входящих в ЕС.