Исторически сложилось так, что существование правового государства заставляет использовать систему разделения властей для нормального функционирования демократического общества. Однако, недостаточно одного лишь распределения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равновесии; ни один из органов не мог получить преобладание над другими; каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа. Поэтому принцип разделения властей предполагает существование специальных способов сдерживания самостоятельных ветвей власти. Такие способы составляют систему сдержек и противовесов государственной власти. Эта система позволяет посредством предоставления каждой из властей своих полномочий, закрепленных на конституционном уровне, уравновесить и сбалансировать их в пределах единой системы.
У каждой из ветвей власти существуют свои способы воздействия (уравновешивания) на другие ветви власти. Особое место в системе сдержек и противовесов занимает Президент РФ. Являясь главой государства, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти. Часть 1 ст. 80 Конституции РФ провозглашает Президента главой государства. Часть 2 названной статьи устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, можно считать, что Президент находится вне системы разделения ветвей.
Рассмотрим взаимодействие ветвей российской государственной власти в системе сдержек и противовесов.
Важной функцией законодательной власти является контрольная функция. Парламентский контроль состоит в возможностях парламента:
1) влиять на процессы управления обществом и государством, и прежде всего на бюджетный процесс;
2) привлекать к ответственности исполнительные органы власти и (или) их должностных лиц, не выполняющих или ненадлежащим образом выполняющих возложенные на них обязанности.
Парламентский контроль может реализовываться в форме участия Государственной Думы в определении персоны главы Правительства РФ. Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.
В ходе выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ и участия этой палаты в определении персоны главы Правительства РФ Конституция РФ предусматривает процедуры урегулирования конфликта между Государственной Думой и Президентом РФ. Президент РФ, так же как и Государственная Дума, имеет ряд полномочий по формированию Правительства РФ и прекращению полномочий последнего. Конкуренция Государственной Думы и Президента РФ в сфере влияния на Правительство РФ может разрешиться в рамках установленного механизма роспуска главой государства нижней палаты российского парламента либо отставки высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ распускает Государственную Думу в трех случаях:
1) после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 111 Конституции РФ. Каждый другой претендент на должность Председателя Правительства России должен представляться Президентом РФ в течение недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры Государственной Думой. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент РФ не имеет альтернативы дальнейших действий. Глава государства назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
В описанной процедуре назначения Председателя Правительства РФ у Президента РФ более сильные позиции, чем у Го сударственной Думы. Во-первых, Конституция РФ не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение о назначении Председателя Правительства РФ и роспуске Государственной Думы. Поэтому глава государства может в течение неопределенного времени бездействовать и держать в напряжении депутатов, что не придает стабильности российской системе разделения властей. Во-вторых, в постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П Конституционный Суд РФ определил, что по вопросу, касающемуся возможности Президента РФ три раза предлагать одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата;
2) в случае двукратного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ. Данный случай роспуска нижней палаты российского парламента установлен ст. 117 Конституции РФ. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После однократного выражения недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ имеет альтернативу дальнейших действий. Он объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.
В описанной процедуре разрешения конфликта между Правительством РФ и Государственной Думой сильные позиции вновь имеет Президент РФ. Во-первых, Конституция РФ также не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение об отставке Правительства России или роспуске Государственной Думы, что может привести к нестабильности в системе разделения властей. Во-вторых, возможность Президента РФ не согласиться с мнением Государственной Думы о негативной оценке действий (бездействия) российского Правительства показывает, что Правительство РФ ответственно не перед парламентом, а перед Президентом РФ, который в любом случае будет решать вопрос об отставке Правительства РФ. Попытки Государственной Думы призвать к ответственности Правительство РФ, напротив, могут закончиться роспуском Государственной Думы в зависимости от желания Президента РФ в конкретном случае;
3) в случае отказа в доверии, вопрос о котором перед Государственной Думой поставил Председатель Правительства РФ. Этот случай роспуска нижней палаты российского парламента также устанавливается ст. 117 Конституции РФ. Инициатором вопроса о доверии Правительству РФ может быть не только Государственная Дума, но и Председатель Правительства РФ. Он ставит перед нижней палатой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней может принять альтернативное решение: объявить об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Несмотря на то что с точки зрения срока принятия решения Президентом России эта процедура в отличие от двух предыдущих является более определенной, позиции Государственной Думы в системе разделения властей не становятся прочнее. Судьбу Правительства РФ и Государственной Думы будет все равно решать Президент РФ. Процедура постановки перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ может выгодно использоваться исполнительной властью в случае политического конфликта между парламентом и Правительством РФ. Не дожидаясь повторного подтверждения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, его Председатель может перехватить инициативу и ускорить развитие конфликта между исполнительной и законодательной властью. Государственной Думе придется реагировать на инициативу Председателя Правительства РФ и принимать решение о доверии либо недоверии высшему исполнительному органу государственной власти, а значит, идти на риск быть распущенной. Срок принятия такого решения в Конституции РФ также не установлен.
Государственная Дума не может путем выражения недоверия самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку. Президент РФ играет решающую роль в определении судьбы Правительства РФ, несмотря на негативные оценки парламента относительно работы последнего. Такое положение говорит о слабости парламентского контроля. Умалением роли нижней палаты является и отсутствие у Государственной Думы правомочия давать согласие на назначение других членов Правительства РФ, а также выражать недоверие Председателю Правительства РФ и отдельным членам Правительства РФ.
В отношениях с законодательной властью воздействие Президента проявляется также в том, что Президент имеет право назначения выборов в Государственную Думу, право на внесение законопроектов в Государственную думу, право вето на принимаемые законы.
В то же время законодательная власть обладает рычагом обратного воздействия, которым является право Совета Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения решить вопрос об отстранении Президента от должности.
Порядок отрешения Президента от занимаемой должности (ст. 93 Конституции РФ) включает несколько этапов. Сначала Государственная Дума должна выдвинуть обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). При этом не выделяются в отдельную категорию нарушения норм Основного закона. После выдвижения обвинения Верховый Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд РФ - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Наконец, вопрос об отрешении Президента от должности поступает на рассмотрение в Совет Федерации, который должен принять решение в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в установленный срок решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным даже при наличии заключений двух высших судов Российской Федерации. Таким образом, реализация сдержек и противовесов по отношению к Президенту чрезвычайно затруднена.
По мнению автора одним из главных недостатков системы разделения властей в России является ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Это приводит к тому, что над законодательной властью доминирует исполнительная власть, к которой можно приплюсовать влияние Президента. Таким образом, разделение властей существенно нарушается.
Стоить отметить, что и исполнительная власть на современном этапе осуществляется под значительным влиянием Президента. Во многом от него зависит состав правительства, именно Президент может принять решение об отставке правительства.
Еще одной дестабилизирующей систему сдержек и противовесов мерой можно назвать следующее. В соответствии с принципами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру.
Серьезные сомнения с точки зрения разделения властей вызывает и порядок формирования Совета Федерации, в который согласно ст. 95 Конституции входят представители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Получается, что члены Совета Федерации выполняют законодательные функции на федеральном уровне, одновременно выступая в качестве руководителей представительных или исполнительных органов субъектов РФ. Таким образом, Конституция РФ позволяет одним и тем же лицам одобрять законопроекты, а затем воплощать собственные решения в жизнь.
Таким образом, можно сделать вывод, что система разделения властей в Российской Федерации выглядит асимметричной и несбалансированной, с отягощением в сторону полномочий Президента, с неравным положением других ветвей власти по отношению к нему.
В свете всего сказанного главным является то, чтобы все ветви власти существовали в прочном соотношении друг с другом и механизм государства действовал слаженно, не склоняясь от одной стороны к другой. При реализации своих функций ветвям власти необходимо пытаться находиться в рамках действующей Конституции, не претендуя на принятие новой. Одним из вариантов изменения ситуации может стать доработка существующей на сегодняшний день Конституции РФ, дополнить ее понятием президентской государственной власти, чтобы полномочия Президента не «прибивались» к исполнительной власти, а действовали самостоятельно, регулируя систему сдержек противовесов, распределяясь по дисбалансу ветвей. Так же необходимо усилить законодательную ветвь власти путем наделения парламента большими полномочиями, и усилить судебную власть путем комплектации судов грамотными судьями, а также обеспечивать их беспристрастность и независимость. Посредством названного необходимо попытаться добиться баланса трех самостоятельных ветвей власти, которые бы могли действовать слаженно и бесперебойно, не подавляя одна другую и используя принцип разделения властей как средство гармонии в реализации полномочий между ними.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему