Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляют собой стройную и гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в независимом режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в законах о выборах. Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства РФ.
Статья 20 Федерального закона «Об основных гарантиях», озаглавленная «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума», предусматривает следующую систему комиссий:
- ЦИК России;
- избирательные комиссии субъектов РФ;
- избирательные комиссии муниципальных образований;
- окружные комиссии;
- территориальные комиссии;
- участковые комиссии.
Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ. При проведении референдума Российской Федерации соподчиненность избирательных комиссий, комиссий референдума устанавливается Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ.
В правоприменительной практике на различных уровнях избирательного процесса (федеральном, региональном, муниципальном) данная система варьируется - отдельные звенья (например, окружные комиссии) могут отсутствовать. В то же время "костяк" системы избирательных комиссий, включающий ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, остается неизменным. Эти комиссии являются постоянно действующими избирательными государственными органами соответствующего уровня. Обязательным является также наличие участковых комиссий, создаваемых в периоды избирательных кампаний и кампаний референдума. На них возлагается основная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей (участников референдума).
Объединение избирательных комиссий в систему обеспечивает необходимую централизацию избирательных действий в ходе проведения избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий. Вне рамок избирательной кампании отношения внутрисистемного соподчинения и контроля сохраняются в той мере, в какой это необходимо для выполнения текущих задач по развитию избирательной системы (организация и совершенствование учета избирателей, правовое просвещение и другие направления). Таким образом, построение системы комиссий позволяет учитывать структурные особенности избирательного процесса соответственно уровню проведения выборов.
О федеративной природе системы избирательных комиссий в РФ говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа — разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5).
Важно отметить, что система избирательных комиссий в Российской Федерации построена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в этом видится залог того, что она в дальнейшем способна к саморазвитию и совершенствованию. Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п. 9 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях»), а остальные — представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п. 11 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях»).
Федеральное законодательство о выборах и референдумах закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности избирательных комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности. Согласно п. 7 ст. 3, п. 12 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях» запрещено вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан.
Помимо формального закрепления рассматриваемого принципа избирательное законодательство предусматривает ряд гарантий его соблюдения. Так, ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетных началах органами различных ветвей власти (на федеральном уровне - Президентом РФ, Государственной Думой, Советом Федерации, на уровне субъектов РФ - главами исполнительной власти и законодательными (представительными) органами государственной власти). Избирательные комиссии муниципальных образований формируются представительными органами этих муниципальных образований. Назначение членов комиссий всех уровней осуществляется, в частности, по предложениям политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов соответственно в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе муниципального образования. Члены избирательной комиссии не могут быть освобождены от своей должности по решению назначившего их органа. Досрочное прекращение полномочий членов избирательных комиссий возможно только в случае утраты российского гражданства, вступления в законную силу приговора суда или решения (постановления) суда о назначении административного наказания в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах, признания недееспособным, смерти, иных особых обстоятельств.
Другими принципами деятельности избирательных комиссий являются наличие у них собственной компетенции, определенной Законом, коллегиальность при принятии решений, открытость и гласность. На органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность оказывать избирательным комиссиям содействие в их деятельности. На заседаниях комиссий и при осуществлении ими соответствующих избирательных действий (организация голосования, установление итогов, определение результатов выборов и референдумов и др.) вправе присутствовать наблюдатели, представители средств массовой информации, кандидаты, их доверенные лица, другие участники избирательного процесса. Для обеспечения прозрачности деятельности комиссий и соблюдения принципа равенства кандидатов и избирательных объединений последним предоставлено право назначения членов комиссий с правом совещательного голоса, располагающих достаточно обширным объемом полномочий, включая внесение вопросов в повестку дня, участие в обсуждении этих вопросов, получение необходимых документов и ряд других.
Систему избирательных комиссий - независимых коллегиальных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, - следует рассматривать как важную юридическую гарантию избирательных прав граждан, а также принципов свободных, подлинных, обязательных, периодических выборов.
Система избирательных комиссий в России имеет международно-правовой базис; ее правовая основа не ограничивается нормами федеральных законов и законов субъектов РФ. Данное обстоятельство может быть учтено при системном толковании принципа свободных выборов, закрепленного ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, избирательных прав граждан, предусмотренных ст. 32 Основного Закона. Система комиссий, организованная в соответствии с нормами международных избирательных стандартов, является составной частью указанных конституционно-правовых институтов и в этом смысле имеет свое основание в Конституции РФ.
Сказанное не следует рассматривать как отождествление норм международного права, являющихся частью правовой системы России, и норм Конституции РФ. Вместе с тем, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные нормы международного права имеют приоритет перед нормами федеральных законов, складывается особый правовой механизм процессуальных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, определяющий соответствующее законодательное регулирование.
Избирательные комиссии не образуют централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других только при проведении выборов Государственную Думу Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона.
Таким образом, при проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов — федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в федеральные и региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему