Преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации

Большую роль в преодолении возникающих разногласий играют согласительные комиссии, создаваемые палатами парламента на паритетных началах. Они могут действовать на постоянной основе (Посреднический комитет Бундестага и Бундесрата),  либо создаваться на постоянной основе для работы над конкретным законопроектом (Объединенная паритетная комиссия в парламенте Франции, конференция представителей палат в Конгрессе США, согласительная комиссия пала Федерального Собрания России). Принимаемые такими комиссиями решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия), в других случаях комиссия управомочена принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличается и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений. Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение – обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти при разделении компетенции между палатами парламента и их самостоятельности в осуществлении собственных полномочий.

Согласительные и специальные комиссии создавались Советом Федерации и Государственной Думой и возглавлялись сопредседателями. В подавляющем большинстве случаев одна палата соглашалась с предложением другой принять участие в работе комиссий. Принять участие в работе комиссий. При этом в их работе участвовали не только члены обеих палат парламента, но и представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.

Особое значение имела работа согласительной комиссии по Федеральному закону « О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В ее состав вошли по 16 человек от каждой палаты, причем от Совета Федерации было назначено три сопредседателя. Согласительная комиссия провела 6 многочасовых,  практически непрерывных заседаний, кроме того, были еще и совещания. На заседаниях обычно присутствовало около 50 человек, в том числе представители Президента Российской Федерации, работники аппаратов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Общий объем стенограмм, протоколов и сопоставительных таблиц составил около 600 страниц.

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают  согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч.4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным.

В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации – не менее трех членов. Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее  половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Результатом согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются  предложения по преодолению разногласий или обосновывается невозможность их преодоления  этим составом согласительной комиссии. Протокол, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений федерального закона;

изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

Отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

В литературе отмечаются следующие варианты решений Совета Федерации при отклонении федеральных законов:

- отклонение ввиду неприемлемости отдельных положений закона, но без указания этих положений;

- отклонение с указанием на неприемлемость конкретных положений акта и поручением членам согласительной комиссии от Совета Федерации сформулировать редакцию данных положений;

- отклонение с фрагментарным или подробным изложением предложений Совета Федерации по внесению изменений в положения закона;

- отклонения с поручением членам согласительной комиссии руководствоваться в своей работе заключением соответствующего комитета Совета Федерации.

Взаимодействие палат в организационно-контрольной функции происходит в ходе парламентских слушаний. По результатам этих слушаний могут быть приняты постановления, обращения. Например, Обращение Совета Федерации к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенствовании законотворческой деятельности.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты.

Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Однако, хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 г., ее высший представительный орган государственной власти до 1990 г. был однопалатным. Это объяснялось тем, что РСФСР входила в состав другой Федерации - СССР, высший орган которого сосредоточил в себе представительство всех не только союзных республик, входящих в СССР, но и всех автономных республик, автономных областей, автономных (в прошлом национальных) округов, входящих в состав всех союзных республик. Таким органом в СССР являлся Совет национальностей Верховного Совета СССР (а ранее ЦИК СССР). Только на основе Закона РСФСР "О внесении дополнений и изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР" в 1989 г., которым, в частности, была учреждена новая система высших органов государственной власти в лице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже - формируемого) им Верховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат - Совета республики и Совета Национальностей.

Конституция 1993 г. не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в нее значительные изменения.

Новые принципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

1) Палатам придано новое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования - края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование - Государственная Дума.

2) Палаты заседают раздельно (ст. 100). В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно.

3) Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).

4) За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения (ст. 102 и 103).

5) В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету).

6) Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам.

7) Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет.

2. В ч. 2 ст. 95 предусмотрен состав Совета Федерации. Он характеризует палату как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлен численный состав депутатов Государственной Думы. Он является в целом оптимальным для представительного характера парламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 г.) состоял из 975 депутатов, с 1990 г. - Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости в деятельности органа.