Порядок формирования системы органов представительной власти  по Конституции России 1978 года и  в период принятия Конституции России  1993 года

На момент принятия Конституции 1993 г. в стране существовала сложная система органов представительной власти, которую регламентировала Конституция (Основной закон) России, принятая 12 апреля 1978 г., с внесенными в неё вследствие конституционной реформы изменениями и дополнениями. Согласно ст. 85, систему представительных органов государственной власти в РФ образовывали Съезд народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе РФ, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Важнейшие вопросы, имеющие значение для всей Российской Федерации, решались на заседаниях Съезда народных депутатов РФ и сессиях Верховного Совета РФ. Верховный Совет РФ – орган Съезда народных депутатов РФ – являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РФ. Формировался Верховный Совет РФ из числа народных депутатов РФ Съездом народных депутатов РФ и был ему подотчетен.

В структуру Верховного Совета РФ входили две палаты, равные по своему численному составу, Совет Республики и Совет Национальностей.

Обратим внимание на порядок формирования Совета Национальностей и Совета Республики. Совет Национальностей формировался от национально-территориальных избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в то время как Совет Республики формировался от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей в регионе. При невозможности обеспечения представительства в Совете Национальностей республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев и областей депутатами от национально-территориальных округов по представлению территориальных депутатских групп в Совет Национальностей могли быть включены народные депутаты от территориальных избирательных округов. Ежегодно Съезд народных депутатов РФ обновлял часть состава Совета Республики и Совета Национальностей по установленной им норме.

О.Е. Кутафин в монографии «Высшие органы государственной власти страны. 1988–1992 гг.» говорит о том, что в Верховном Совете СССР Совет Союза традиционно считался органом, представляющим общие интересы граждан СССР независимо от их национальной принадлежности, а Совет Национальностей – органом, представляющим особые, специфические интересы национальностей СССР, связанные с их национальными особенностями. Следовательно, если провести аналогию между СССР и Россией, идея формирования Совета Национальностей заключалась в обеспечении равного непосредственного представительства в законодательном органе России по возможности всех национальностей, проживающих на территории страны, а Совет Республики формировался на основе представительства граждан пропорционально населению, проживающему на территории определенного территориального избирательного округа.

Зарубежный опыт показывает, что отражение федеративной природы государства является доминирующей, но не общей чертой, характерной для «верхних» палат парламентов федераций. Тем не менее, можно констатировать многообразие моделей формирования этих палат.

Например, верхняя палата парламента Австрийской Республики Федеральный Совет – Бундесрат состоит из представителей земель, которые избираются ландтагами (провинциальными законодательными собраниями) на основе пропорционального представительства (в зависимости от численности населения земли). Члены Федерального Совета необязательно должны входить в состав ландтагов.

В Федеративной Республике Германия действует двухпалатный парламент, верхняя палата которого называется Бундесрат. Его уникальность заключается в том, что он полностью формируется из представителей земельной исполнительной власти (члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель).

В верхнюю палату законодательного органа Швейцарской Конфедерации – Совет кантонов избираются по два представителя от каждого кантона и по одному представителю от каждого полукантона непосредственно населением кантонов без какого-либо участия федеральных властей.

Верхняя палата Конгресса Соединенных Штатов Америки − Сенат состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых всеобщим голосованием.

В Королевстве Бельгия существует двухпалатный парламент, который состоит из Палаты представителей и Сената. Верхняя палата, Сенат, формируется комбинированным способом прямых и непрямых выборов как следствие того, что население страны говорит на нескольких языках. Более половины сенаторов избираются на основе прямого избирательного права на федеральном уровне (25 фламандскоговорящих и 15 франкоговорящих сенаторов). Часть сенаторов избираются советами языковых общин, членами которых они остаются после избрания в Сенат (10 – фламандско-говорящим Советом, 10 – франкоговорящим Советом и один – немецкого-ворящим Советом). 10 сенаторов кооптируются членами палаты (шесть назначаются фламандскоговорящими сенаторами и четыре – франкогово-рящими).

В дальнейшем вопрос о формировании второй палаты в представительном органе Российской Федерации предполагалось решить в новой Конституции Российской Федерации.

Было подготовлено множество проектов Конституции Российской Федерации. Рассмотрим те из них, которые наиболее повлияли на текст проекта ныне действующей Конституции, вынесенный на голосование на референдуме 12 декабря 1993 г.

В первоначальном варианте проекта, подготовленном рабочей группой и научно-консультативным советом Конституционной комиссии, возглавляемой Президентом РФ Б.Н. Ельциным, в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990г.  говорилось, что единственным представительным и законодательным органом РФ является Верховный Совет РФ – федеральный парламент, который состоит из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания. Предполагалось, что Федеральное Собрание – верхняя палата парламента − будет состоять из депутатов, избираемых сроком на четыре года по норме два депутата от каждой республики, края, области, автономной области, а также по одному депутату от каждого автономного округа. В данном проекте нормы представительства предлагались в зависимости от статуса субъекта.

Основные положения данного проекта Конституции были одобрены шестым Съездом народных депутатов РФ. Проект был доработан с учетом предложений субъектов РФ, иных субъектов законодательной инициативы, а также варианта проекта Конституции, который обсуждался 12 июля 1993 г. на Конституционном совещании, предусмотренном указом Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718.

В окончательном варианте проекта Конституции, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ, было предложено другое название верхней палаты парламента – Совет Федерации и изменены нормы представительства от субъектов Федерации. Предлагалось избирать по два депутата от каждого субъекта РФ.

В 1992 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин, возглавлявший Конституционную комиссию Съезда народных депутатов, тем не менее, предложил другой проект Конституции, который был представлен как Президентский проект.

Согласно данному проекту, предлагалась двухпалатная структура российского парламента, получившего название Федеральное Собрание. Верхняя палата должна была формироваться путем выборов её депутатов по двое от каждого субъекта федерации сроком на четыре года. Особенность формирования Совета Федерации по сравнению с другими проектами заключалась в том, что от республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов должны были дополнительно избираться депутаты с тем, чтобы в Совете Федерации депутаты от этих субъектов федерации составляли не менее пятидесяти процентов, из чего следует, что в данном случае нельзя говорить о равном представительстве субъектов Российской Федерации в парламенте.

В проекте, подготовленном группой сотрудников Государственного правового управления Президента РФ под руководством С.М. Шахрая, говорилось, что единственным федеральным законодательным органом является Парламент РФ. В верхнюю палату парламента – Федеральное Собрание – входят делегации от республик, краев, областей, автономных областей и автономных округов, которые не могут состоять более чем из двух человек. Полномочия делегатов Федерального Собрания длятся три года.

Несколько вариантов проекта Конституции России предложили российские коммунисты. Первый проект инициативной группы народных депутатов РСФСР «Коммунисты России» был обнародован 24 ноября 1990 г. в газете «Советская Россия». В 1992 г. депутат Ю.М. Слободкин подготовил проект Конституции РФ, опубликованный как проект РКРП. Окончательный вариант проекта конституции, опубликованный от имени фракции «Коммунисты России» в Верховном Совете РФ, предлагал двухпалатный парламент, состоящий из двух равноправных, одинаковых по численности палат – Совета Республики и Федерального Совета, который должен был избираться сроком на пять лет. Название парламента было позаимствовано у существовавшего на тот момент представительного органа, а нормы представительства были изменены. Половина депутатов Федерального Совета должны были избираться от национально-территориальных округов, создаваемых в республиках и автономных образованиях: по пять депутатов от каждой республики, по три депутата от каждой автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов Федерального Совета избиралась от территориальных округов, которые образовывали в краях и областях, в городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам, устанавливаемым избирательным законодательством.

Ещё один проект был разработан и предложен Российским движением демократических сил. Среди участников проекта были такие политические деятели, как А.А. Собчак, С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков и С.А. Хохлов. В соответствии с данным проектом Федеральное законодательное собрание должно было состоять из Государственной Думы и Сената, в который должны были избираться по два депутата от округов, образованных в республиках и губерниях. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирался один сенатор сроком на пять лет.

Проект Конституции, подготовленный Российским движением демократических сил, отличается от других проектов тем, что на основании ст. 52 бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если он не откажется от этого.

В соответствии с проектом, одобренным Конституционным Совещанием, представительным и законодательным органом РФ должен был стать парламент Российской Федерации – Федеральное Собрание. В Совет Федерации, который считался верхней палатой парламента, должны были избираться по два депутата от каждого субъекта сроком на четыре года.

Можно отметить, что в нескольких вариантах проекта Конституции акцентируется внимание на том, что федеральный парламент является единственным законодательным органом на федеральном уровне. Из этого следует, что авторы хотели подчеркнуть значимость и статус парламента, что, видимо, было необходимо в условиях проведения конституционной реформы, политической и экономической обстановки, взаимоотношений между органами государственной власти, не говоря уже об отношениях между палатами парламента, сложившихся в России на тот момент. Необходимо было сосредоточить законодательную власть в руках одного органа государственной власти, изменить вертикальную структуру представительных органов в стране.

Все представленные варианты проекта Конституции предлагали двухпалатную структуру парламента России, обусловленную прежде всего федеративным устройством страны. Также, по мнению автора, учитывались огромная территория Российской Федерации, многонациональное население страны, где национальности имеют свои многовековые традиции и исповедуют разные религии.

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. утвердило Положение «О Совете Федерации РСФСР» в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских Советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора. Данное положение утратило силу с 12 декабря 1993 г. в связи с принятием Конституции РФ (п. 8 Положения).

В условиях изменения политической обстановки в стране и принятия Конституции РФ 1993 г. порядок формирования верхней палаты парламента регулировался Положением о федеральных органах власти на переходный период, которое было утверждено указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400. В соответствии с указанным положением Совет Федерации являлся одной из палат Федерального Собрания – представительного и законодательного органа страны – и должен был действовать в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва.

Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. внес изменения в порядок формирования Совета Федерации. В соответствии с новой редакцией в Совет Федерации должны были избираться по два депутата от каждого субъекта сроком на четыре года. Конституция РФ 1993 г. изменила срок избрания депутатов Совета Федерации первого созыва на два года. Порядок выборов депутатов в Совет Федерации регламентировался Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденным указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626. В соответствии с данным положением депутаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ – два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Выборы были назначены на 12 декабря 1993 г.

Всего были зарегистрированы 494 кандидата в депутаты Совета Федерации. В результате выборов 12 декабря 1993 г. в Совет Федерации первого созыва был избран 171 человек. После выборов в Совет Федерации в Татарстане 13 марта 1994 г. и в Челябинской области 15 мая 1994 г. в Совет Федерации были избраны ещё четыре человека. Всего в верхнюю палату были избраны 175 депутатов.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 96), порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается федеральным законом.

Следовательно, к моменту окончания срока полномочий Совета Федерации первого созыва необходимо было подготовить и принять федеральный закон о порядке формирования верхней палаты российского парламента.

Предлагалось несколько вариантов формирования Совета Федерации Федерального Собрания России. В одном из вариантов было предложено, чтобы членами Совета Федерации стали руководители законодательных органов и главы исполнительной власти субъектов по должности. В другом варианте выносилось предложение о том, что законодательный и исполнительный органы субъекта избирают членов Совета Федерации, каждый из своего состава. Третий вариант предусматривал избрание членов верхней палаты российского парламента законодательным и исполнительным органами субъекта России из любых предложенных кандидатур, не обязательно входящих в их состав. Четвертый вариант предлагал избирать членов верхней палаты Федерального Собрания непосредственно населением субъектов России.