Нужна помощь в написании работы?

В декабре 1995 г. был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192–ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». На основании данного Федерального закона в Совет Федерации входили глава законодательного (представительно) и глава исполнительного органов государственной власти субъекта по должности. В двухпалатном законодательном органе субъекта его представитель в Совет Федерации определялся решением обеих палат.

23 января 1996 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ второго созыва приступил к работе.

С.А. Авакьян, исследуя порядок формирования верхней палаты парламента России, предложенный федеральным законом 1995 г., обращает внимание на то, что данный вариант «не согласуется с Конституцией РФ. Во второй части пункта 9 “Заключительных и переходных положений” Конституции говорится: “Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе”. Толкование этого пункта недвусмысленно: в последующем СФ должен работать на постоянной основе. А это означает, что должности руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и членов Совета Федерации придется разделить. Как и в американском Сенате, для членов нашего Совета Федерации работа в палате станет основным занятием на соответствующий период жизни. Тогда вновь придется избирать членов СФ населением субъектов РФ. Тем более, что хотя и скромный двухлетний, но                опыт  формирования  и функционирования такой       палаты 1993−1995 гг.) Россия имеет».

По мнению автора, при таком порядке формирования Совета Федерации члены Совета Федерации, являясь непосредственными руководителями законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, уделяют большее внимание местным проблемам субъектов, представителями которых они являются, а интересы федерации в целом отходят на второй план.

Одновременно являясь непосредственным руководителем органа государственной власти субъекта Российской Федерации и членом Совета Федерации, достаточно трудно уделять должное внимание внутренним проблемам представляемого региона и интересам России. При этом представительство в Совете Федерации требует постоянного нахождения в Москве, а, соответственно, руководство законодательным или исполнительным органом государственной власти субъекта − постоянного нахождения в субъекте. Следовательно, понижается эффективность деятельности верхней палаты российского парламента и непосредственно глав исполнительной и законодательной властей субъектов.

В Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не была закреплена процедура отзыва членов Совета Федерации.

В практике же работы Совета Федерации второго созыва неоднократно имели место случаи, когда лицо, переставшее занимать должность руководителя органа государственной власти субъекта федерации и утратившее право представлять свой регион в Совете Федерации, в течение длительного времени (по несколько месяцев) продолжало сохранять за собой полномочия члена Совета Федерации. Например, член Совета Федерации – губернатор Ленинградской области В. Густов, назначенный на пост вице-премьера по делам регионов в Правительстве РФ, сохранял за собой полномочия члена Совета Федерации фактически до момента своей отставки.

21 февраля 1997 г. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В обращении оспаривалась, в частности, конституционность ст. 1 федерального закона как нарушающей принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в определении от 10 апреля 1997 г. № 57−О отказал в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы, мотивируя отказ тем, что обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта указывает на отступление от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре. При этом, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в указанном обращении обнаруживается «стремление с помощью Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не может выступать участником законотворческого процесса».

Соответственно, дискуссия о порядке формирования верхней палаты Федерального               Собрания       не                  прекратилась.   Так,   по мнению И.В. Гранкина, имевший место порядок формирования Совета Федерации нельзя признать удачным. В процессе формирования верхней палаты парламента России не участвуют избиратели страны, что является нарушением основополагающих принципов демократии. Участие в названной палате руководителей государственных органов исполнительной власти субъектов федерации является отступлением от конституционного принципа разделения властей. С.А. Авакьян считает, что в государственном органе, сформированном из руководителей региональных элит, региональные амбиции окажутся доминирующими над общегосударственными интересами. По его мнению, целесообразнее создать специальный совещательно-объединительный орган при Президенте или Правительстве страны.

В июне 1999 г. состоялось совещание рабочей группы Политического консультативного Совета при Президенте РФ, посвященное обсуждению проблем федерализма, в результате которого было предложено рекомендовать Президенту России выступить с законопроектом «Об изменениях и дополнениях в Конституцию Российской Федерации». В законопроекте говорилось, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России, которые работают на постоянной основе и избираются на прямых выборах. Члены верхней палаты парламента России не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

М. Краснов и Г. Сатаров предлагали внести поправки в Конституцию РФ, непосредственно в ст. 95, которая регламентирует порядок формирования Совета Федерации. По их мнению, верхнюю палату российского парламента должны составлять бывшие президенты Российской Федерации, если они не были отрешены от должности, бывшие судьи Конституционного Суда РФ, если их полномочия не были прекращены досрочно, и два представителя от каждого субъекта России. Один представитель субъекта федерации избирается и отзывается населением субъекта по представлению главы субъекта (главы исполнительной власти субъекта), второй представитель субъекта избирается и отзывается населением соответствующего субъекта по представлению представительного (законодательного) органа субъекта.

В своей книге «Парламент России» И.В. Гранкин говорит о том, что предложение М. Краснова и Г. Сатарова избирать депутатов (сенаторов) Совета Федерации на основе всеобщего равного прямого избирательного права разумно, но высказывается против вхождения в верхнюю палату бывших президентов Российской Федерации и судей Конституционного Суда РФ.

В феврале 2000 г. губернатор Новгородской области М. Прусак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской области О. Богомолов обратились к исполняющему обязанности Президента Российской Федерации В.В. Путину с письмом. В обращении содержались предложения о реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики. Свое обращение губернаторы мотивировали тем, что «слабость государства является сейчас основным препятствием для проведения активной промышленной политики и перехода к устойчивому экономическому росту», что «дальнейшее проведение экономических реформ невозможно без реформы системы государственной власти».

Рассмотрим         предложенные                    М. Прусаком,  О. Богомоловым               и Е. Савченко варианты реформирования парламента России. В первом варианте губернаторы предлагали преобразовать Федеральное Собрание в однопалатный законодательный орган − Государственную Думу, депутаты которого будут избираться по мажоритарной системе, а политические партии и общественно-политические движения − выдвигать кандидатов по территориальным округам. В качестве совещательного органа предлагалось сформировать Государственный Совет, состоящий из глав исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ и представителей, назначенных Президентом РФ. Отмечалось, что не менее чем на 2/3 Государственный совет должен состоять из представителей регионов. Второй вариант, подготовленный губернаторами, предлагал регламентировать следующую модель российского парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат: избираемой по мажоритарной системе государственной Думы и Сената (верхней палаты), состоящего из депутатов, избираемых по одному от каждого субъекта.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные корректировки и доработки. Узнайте стоимость своей работы.

Губернатор Курганской области О. Богомолов несколько позже откорректировал свою позицию относительно реформирования Федерального Собрания, подчеркнув, что России нужен двухпалатный парламент. Депутаты нижней палаты должны избираться исключительно по территориальным округам, верхняя же палата парламента (Государственный Совет или Сенат) должна формироваться исключительно из представителей регионов. Ими могут быть губернаторы и законодатели, поскольку никто лучше их не знает проблемы своих территорий.

На протяжении 5 лет Совет Федерации обладал полной автономией и независимостью от других ветвей федеральной власти. Конечно такая ситуация мало устраивала Президента России и его администрацию, но, ввиду крайне низкого рейтинга среди населения у Б.Н. Ельцина и постоянных политических и экономических катаклизмов, исполнительная власть не решалась на серьезное реформирование законодательства о формировании парламента. Но с приходом к власти Президента В.В. Путина положение кардинально меняется и первым делом Президент берется за реформирование Совета Федерации.

19 мая 2000 г. Президент РФ внес в Государственную Думу несколько законопроектов, в том числе законопроект «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Законопроект предлагал следующий порядок формирования верхней палаты российского парламента. Представители в Совет Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов избираются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Кандидатуры представителей в Совет Федерации вносят председатель законодательного (представительного) органа субъекта (в субъектах, где существует двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, кандидатуры вносят председатели палат этого органа) и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта.

Порядок рассмотрения кандидатур для представительства субъектов в Совете Федерации предлагалось определять регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта. В законопроекте говорилось о том, что члены верхней палаты парламента работают на профессиональной постоянной основе. Решение об избрании представителей в Совете Федерации оформляется законом субъекта.

Согласно законопроекту, с момента избрания в соответствии с новым порядком членов Совета Федерации, работающих на постоянной основе, полномочия членов Совета Федерации – представителей от соответствующих субъектов РФ в верхней палате российского парламента по должности прекращаются. Избрание членов верхней палаты Федерального Собрания в соответствии с новым порядком её формирования должно быть завершено не позднее 1 апреля 2001 г.

В пояснительной записке к законопроекту говорилось, что модель формирования Совета Федерации, существующая на данный момент, не является оптимальной, поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе.

24 мая 2000 г. в нижнюю палату парламента России были внесены ещё два законопроекта. Первый законопроект, представленный депутатами Государственной Думы В. Калягиным и Е. Мизулиной, назывался «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Законопроект содержал предложение образовать на территории каждого субъекта два одномандатных округа по выборам членов верхней палаты российского парламента. Один одномандатный округ предлагалось образовать от представительного, другой – от исполнительного органов государственной власти субъектов России. В законопроекте также предусматривался порядок организации и работы избирательных комиссий и проведения выборов.

Второй законопроект, подготовленный депутатом Государственной Думы Н. Медведевым, назывался «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”». В законопроекте говорилось, что члены Совета Федерации от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъектов избираются депутатами законодательного органа на своих заседаниях. Президенты Российской Федерации после завершения конституционных сроков их полномочий также становятся членами верхней палаты российского парламента.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству на своем заседании принял решение рекомендовать рассмотреть Государственной Думе на заседании 31 мая 2000 г. все три законопроекта, но принять в первом чтении только президентский законопроект об изменении порядка формирования верхней палаты российского парламента.

31 мая 2000 г. Государственная Дума принимает в первом чтении новую редакцию «президентский вариант» закона о порядке формирования Совета Федерации.

Обсуждение законопроекта в нижней палате российского парламента во втором и третьем чтениях состоялось 23 июня 2000 г.

Обсуждение закона в верхней палате Федерального Собрания было назначено на 28 июня 2000 г. К заседанию были подготовлены заключения Правового управления Совета Федерации и Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовой реформе и отзыв Информационно-аналитического управления, в которых предлагалось отклонить федеральный закон. В результате голосования было принято решение отклонить федеральный закон о новом порядке формирования верхней палаты парламента России.

Постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 июля 2000 г. была создана согласительная комиссия для преодоления разногласий по федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации между палатами российского парламента.

5 августа 2000 г. был принят федеральный закон, изменивший порядок формирования Совета Федерации.

Получается, что основными причинами изменения порядка формирования верхней палаты парламента России стали следующие. Во-первых, это необходимость реализации конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ (несоответствие существовавшего порядка формирования Совета Федерации принципу разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную). Во-вторых, неэффективность законодательной деятельности верхней палаты Федерального Собрания вследствие загруженности её членов. В-третьих, необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной профессиональной основе.

Можно сделать вывод о том, что дискуссия о порядке формирования верхней палаты парламента Российской Федерации в основном развивалась в нескольких направлениях.

В первом варианте предлагалось упразднить верхнюю палату Федерального Собрания и перейти к однопалатному парламенту. Сторонники второго варианта отстаивали точку зрения о сохранении существующего порядка формирования Совета Федерации, который составляли главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов России по должности. Сторонники третьей позиции говорили лишь о частичных изменениях в порядке формирования верхней палаты российского парламента. Например, членов Совета Федерации – представителей от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъекта избирают депутаты законодательного (представительного) органа на своих заседаниях. Четвертая позиция заключалась в переходе к прямым выборам членов Совета Федерации населением субъектов.


Поделись с друзьями