Консульское право.

 Исторически возникновение института консулов связано с развитием контактов между государствами в различных областях жизни, прежде всего в экономике. При этом необходимо было обеспечить хотя бы минимальную защиту интересов граждан одного государства на территории другого. В Древней Греции иностранцы обращались за покровительством к знатным гражданам города - проксенам, которые брали на себя обязанность заботиться о них и защищать их. В средневековье с развитием торговли между странами возник институт территориальных торговых судов, разбиравших дела между иностранными мореплавателями и купцами. Эти суды носили название консульских судов, а судьи назывались консулами. “На основании источников учреждение консульских судов как специальных коммерческих, - указывает Ф.Мартенс,- относится к X в., и мы отмечаем их, хоть под разными названиями, в главнейших городах, таких как: Пизе, Амальфи, Венеции, Генуе и т.д.”.1 Консулы долгое время рассматривались как выборные или назначаемые государством советники и помощники, призванные оказывать помощь и содействие отечественным купцам и другим частным лицам на территории иностранного государства. За ними практически не признавалось какое-либо право представительства интересов государства как такового. С течением времени, особенно в новое время круг вопросов, входящих в компетенцию консульств расширился. Постепенно сложилась отрасль международного права - консульское право.

Консульское право - это совокупность международно-правовых норм, регламентирующих деятельность консульских учреждений по защите интересов представляемых государств в отношениях с государствами пребывания по вопросам главным образом экономического, правового, гуманитарного и культурного характера.

Консульское учреждение - постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организаций.

Консульские учреждения и дипломатические представительства, несмотря на сближающиеся функциональные характеристики, все же имею немало весомых различий. Если в круг ведения посольства входит все, что касается прав и интересов аккредитующего государства на всей территории государства пребывания, то консульство имеет лишь специальную, хотя и весьма широкую компетенцию и действует не на всей территории государства пребывания, на только в пределах отведенного ему консульского округа.  Как правило, консульские округа представляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Посольства поддерживают контакты с центральными органами государства пребывания, а консульства - лишь с местными, т.е. властями своего консульского округа. При этом посольство аккредитующего государства всегда одно, а консульств может быть несколько.

Для установления консульств необязательно ни признание де-юре, ни наличие дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматически разрыва отношений консульских. Так, например, несмотря на то, что у СССР не было отношений до второй половины 80-х гг. с Государством Израиль, в Тель-Авиве, тем не менее периодически работала группа консульских работников. С другой стороны, установление дипломатических отношений означает, если не оговорено иное, и установление консульских отношений. Эта норма, в частности, содержится в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (п.2 ст.2).

  В настоящее время консульская практика знает два вида консульских учреждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоятельные (отдельные) консульские учреждений. К концу 80-х гг. СССР имел за рубежом около 200 консульских представительств, из которых около 70 являлись самостоятельными консульскими представительствами, а остальные - консульскими отделами посольств СССР за границей.

Общепринятыми в мировой практике являются следующие классы консульских учреждений:

* генеральные консульства;

* консульства;

* вице-консульства;

* консульские агентства.

Соответственно именуются и главы консульских учреждений. Консулы и вице-консулы, кроме тех, которые возглавляют самостоятельные (соответствующего класса) консульские учреждения, могут входить в состав генеральных консульств как обычные должностные лица. В некоторых станах дипломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями классов консульских учреждений. В СССР консульская и дипломатическая службы с 1918 года были объединены и работникам первой с тех пор стали присваивать дипломатические ранги.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в государстве пребывания.

В соответствии с общим характером деятельности консульства формируется его структура. В составе консульских учреждений всегда есть отделы или во всяком случае сотрудники, занимающиеся таким традиционным для консульств делом, как паспортно-визовые операции, вопросы экономических и культурных связей и т.д.

Под консульским должностным лицом понимается “лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций” (п.1 “d” ст.1 Венской конвенции 1963 г.) - генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент, секретарь консульского учреждения, а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер). В международно-правовой доктрине чаще употребляется собирательный термин “консул”.

Помимо всего прочего принято различать штатных и нештатных или почетных консулов. Институт почетных консулов известен мировой практике давно. Нештатный консул не состоит на государственной службе в качестве должностного лица. К этому добавляется еще три характерных для нештатных консулов признака: возможность выполнения консульских функций как собственными, так и иностранными гражданами; неполучение нештатными консулами регулярной заработной платы за выполняемые функции; разрешение им, в отличие от штатных консулов, заниматься коммерческой и иной приносящей доходы деятельностью. Обращение к институту нештатного консула зависит от политической целесообразности и практической необходимости в каждом отдельном случае. Так, например, первое почетное консульство СССР начало действовать в 1990 г. в Боливии.

Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют “сотрудниками консульского учреждения”, либо “работниками обслуживающего персонала”. В ст.1 Венской конвенции 1963 г. они определяются также как “консульские служащие”.

Государства устанавливают консульские отношения в соответствии с принципом взаимного согласия. Консулом может считаться только то лицо, которое должным образом было назначено компетентным органом представляемого государства и признано в этом качестве государством пребывания (ст.10 Венской конвенции 1963 г.).

Консул должен получить документ, который дает ему соответствующие полномочия и называется консульским патентом. В патенте указывается полное имя назначаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консульский округ и местонахождение консульства. Это подписываемое в зависимости от принятого в государстве порядка либо министром иностранных дел (как в России), либо главой государства свидетельство о назначении направляется в государство пребывания дипломатическим путем.

Власти государства пребывания, получив консульский патент, рассматривают вопрос о допущении консула к исполнению служебных обязанностей в указанном консульском округе. Такое допущение или признание консула оформляется обычно путем выдачи экзекватуры, т.е. разрешения государства пребывания на отправление консульских функций в данном районе (консульском округе). Порядок и форма выдача экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском патенте. До получения экзекватуры консулу может быть выдано временное разрешение.

Общепризнанно право государства пребывания отказать в выдаче экзекватуры, не мотивируя причин отказа (п.2 ст.12 Венской конвенции 1963 г.).

Начало консульской миссии для главы консульского учреждения определяется моментом выдачи экзекватуры, а для других консульских должностных лиц - уведомлением о его прибытии с указанием имени, фамилии, должности, по необходимости и ранга и сообщением об этому государству пребывания дипломатическим путем.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств, как правило, не требуется направления консульского патента и получения экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оставаться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания.

При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоятельного консульского учреждения от него требуется получение нового патента и экзекватуры.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга определяется старшинство консула по отношению к другим членам консульского корпуса в узком смысле, то есть к главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. Самый старший по времени и по рангу консул в данном пункте возглавляет консульский корпус, именуясь дуайеном и выполняя в основном церемониальные функции. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, нештатных консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

* отзыв консула представляемым государством;

* аннулирование экзекватуры государством пребывания;

* истечение срока консульского патента;

* закрытие консульского учреждения в данном пункте;

* прекращение консульских отношений в целом;

* война между государством пребывания и представляемым государством;

* смерть консула;

* выход территории, где находится консульский округ, из-под суверенитета государства пребывания.

Согласно ст.23 Венской конвенции 1963 г. консул может быть объявлен persona non grata и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве.

Консульские учреждения в современных условиях выполняют роль одного из важнейших каналов практического осуществления принципа сотрудничества между государствами. Об этом свидетельствуют их функции, зафиксированные как в Венской конвенции 1963 г. (ст.5), так и в двусторонних конвенциях о консульских сношениях:

* информирование властей представляемого государства об экономической, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни станы и округа пребывания;

* информирование находящихся на территории консульского округа соотечественников о законах и обычаях государства пребывания;

*  учет соотечественников, находящихся на территории консульского округа;

* консультационная деятельность и практическая правовая помощь находящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, представителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей;

* паспортно-визовая работа, то есть выдача, возобновление, аннулирование паспортов соотечественников и оформление виз лицам, направляющимся в представляемое государство;

* выполнение функций органов записи актов гражданского состояния;

* нотариальные действия: составление и прием на хранение завещаний граждан своей страны, прием на хранение денег, документов, ценных бумаг и т.д.;

* консульская легализация, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах на документах, исходящих от властей государства пребывания, и соответствия этих документов его законам и правилам;

* выполнение соответствующих действий по истребованию документов;

* охрана в государстве пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности когда над ними требуется установление опеки или попечительства;

* меры по обеспечению наследства, открывшегося в стране пребывания (присутствие при описи наследства, участие в принятии мер по его сохранности, представление интересов наследника-согражданина и т.д.);

* совершение необходимых действий по представительству или обеспечению представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях государства пребывания;

* выполнение поручений следственных или судебных органов представляемого государства.

Консульское учреждение может также в специально установленных и согласованных случаях выполнять свои функции от имени и в интересах третьего государства.

Для обеспечения выполнения консульских функций существует целый арсенал средств. Наиболее важное значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны. Для этого существуют специальные средства связи (дипломатические и консульские курьеры, вализы) и обычные средства связи (телеграф, телефон).

В соответствии с ст.34 Венской конвенцией 1963 г. государство пребывания должно обеспечить всем работникам консульского учреждения свободу передвижений и путешествий по его территории, “поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности”.

Важное значение имеет также положение, содержащееся в ст.28  Венской конвенции 1963 г.: “Государство пребывания должно предоставлять все возможности для выполнения функций консульского учреждения”.

По аналогии с дипломатическими иммунитетами и привилегиями консульские иммунитеты и привилегии определяются как особые льготы, права и преимущества, предоставляемые иностранному консульскому представительству и его официальному персоналу в объеме, определяемом договорными и обычными нормами международного права и законодательством государства пребывания.

Исторически сложившимся и в этом смысле “классическим” остается в практике ряда государств взгляд на консульства как на учреждения, пользующиеся ограниченными (по сравнению с посольствами) привилегиями и иммунитетами. Как правило, и личная неприкосновенность, и иммунитет консулов от юрисдикции государства пребывания гарантируются не во всех случаях, а только тогда, когда совершаемые ими действия не выходят за рамки служебных обязанностей, их официальных функций. Такой функциональный подход является главным отличительным признаком консульских привилегий и иммунитетов по сравнению с дипломатическими.

Другой тенденцией в консульском праве является сближение содержательной стороны дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов.

Так же как и в случае с дипломатическими консульские иммунитеты и привилегии подразделяются на привилегии и иммунитеты консульских учреждений и привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц.

Наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений, которая предполагает запрет доступа местных властей в помещения, занимаемые консульствами и производство а них каких-либо действий принудительного характера (обыск, арест и т.д.) без согласия главы соответствующего дипломатического или консульского представительства. Однако п.2 ст.31 Венской конвенции 1963 г. делает исключение из общего правила, допуская порядок, по которому власти государства пребывания могут и без согласия главы консульства вступать в помещения представительства “в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты”.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документы консульств в любое время и независимо от их местонахождения. Правда п.3 ст.35 Венской конвенции 1963 г. предполагает возможность вскрытия консульской вализы “в тех случаях, когда компетентные власти государства пребывания имеют серьезны основания полагать, что в вализе содержится что-то другое, кроме корреспонденции, документов или предметов”, которые квалифицировались конвенцией как “официальные”.

К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, аналогичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Исторически сложилось так, что в доктрине, и в практике государств консулы первоначально рассматривались как лица, подлежавшие юрисдикции того государства, в котором они выполняли свои функции (исключение составляли режим капитуляций и связанная с ним консульская юрисдикция на Востоке).

В настоящее время личная неприкосновенность консулов признается большинством государств, но она не простирается так далеко как у дипломатов, не носит абсолютного характера. В соответствии со ст.41 Венской конвенции 1963 г. консулы не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе, как на основании постановлений компетентных властей за совершение тяжких преступлений. При выполнении своих функциональных обязанностей консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции страны пребывания, кроме некоторых гражданских исков.

Согласно ст.44 Венской конвенции 1963 г., консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от военной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения устанавливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средствах и т.д.

Большое значение в определении консульских иммунитетов и привилегий имеют двусторонние соглашения, которые очень часто основаны на принципе взаимности.