Муниципальное право Российской Федерации как отрасль публичного права, его особенности.

Дробление отраслей права на нормативные образования, сложившиеся под воздействием системообразующих факторов (предмет, метод, отраслевые принципы и т. д.) и обладающие полным набором системных признаков, позволяет подразделить отрасли на профилирующие (основные) и комплексные. Такая отраслевая классификация сложилась опять-таки в рамках привычного деления по "предмету—методу". В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на юридическое своеобразие данных правовых образований. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет регулирование норм различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы.

Из вышеизложенного следует, что муниципальное право не может быть отнесено к профилирующим (основным) отраслям и потому не является первичным и самостоятельным образованием в системе российского права.

Согласно доминирующей в литературе точке зрения муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование. Данный вывод базируется на двух утверждениях.

Во-первых, предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др., объединяющим началом которых является прежде всего территориально-локальный уровень их реализации. Подчеркивая комплексность отношений местного самоуправления, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев усматривают их общность в способности населения решать вопросы местного значения. По мнению Е. С. Шугриной, однородный характер отношений, образующих предмет муниципального права, обусловлен правом населения на местное самоуправление4. Все это совершенно справедливые замечания, однако целесообразнее учитывать их в комплексе: единство, однородность, самостоятельность предмета муниципального права состоит в способности территориально организованного населения решать вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. В этой связи значительную часть предмета правового регулирования составляют не только вопросы самоорганизации и самодеятельности граждан, но и вопросы устройства, организации и функционирования муниципальной власти (органов и должностных лиц местного самоуправления).

Во-вторых, комплексность новой юридической отрасли обусловлена двойственной природой ее норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой — оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. Этот феномен С. С. Алексеев называет удвоением структуры права, что, по его мнению, полностью согласуется с философскими представлениями о существовании иерархии структур. Резюмируя, что комплексная отрасль права — это особая юридическая целостность, С. С. Алексеев объясняет ее своеобразие наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Применительно к муниципальному праву этот тезис может быть углублен. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т. е. в отраслевых законах: об общих принципах организации местного самоуправления; о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т. д., а также в иных нормативно-правовых актах: уставах муниципальных образований; решениях представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Итог подобных рассуждений таков: муниципальное право — вторичное комплексное образование, объединяющее предписания различных отраслей (конституционного, административного, финансового, экологического, земельного, собственно муниципального), регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.