Производство по делам об административных правонарушениях - Лекции по дисциплине Административный процесс

Существование этого производства в составе административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса — «юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство.

Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы — административной ответственностью. Можно сказать, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории.

Другое дело — уровень и состояние правового регулирования порядка применения мер административной ответственности к соответствующей категории правонарушителей, совершающих предусмотренные нормативными правовыми актами административные проступки. Не будет ошибкой сказать, что до 1985 г., т.е. до вступления в силу специального закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве разрозненных нормативных актов, к тому же принимаемых различными органами власти как представительными, так и исполнительными, и не только в центре, но и на местах.

Поистине неоценимую роль в приведении всей этой разрозненной массы правовых норм, регулирующих ответственное, социально-значимое явление — административную ответственность, — «к единому знаменателю», сыграл Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Будет справедливо связать появление Кодекса РСФСР об административных правонарушениях с именами известных ученых-административистов «советской» поры, длительное время занимавшимися исследованиями в области административной ответственности и своими трудами заложившими необходимую научную базу для проведения кодификации законодательства, регулирующего данный вид юридической ответственности. Это — ИА.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, А.П.Клюшниченко, И.Н.Пахомов, Ф.С.Разаренов, М.С.Сту-деникина, О.М.Якуба и др.

Новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность.

Так продолжалось, к сожалению, недолго. Уже вскоре после вступления Кодекса в силу стали происходить совершенно необъяснимые явления, которые просто невозможно совместить со здравым смыслом вообще, юридическим в особенности.

Как очевидец тех процессов, которые имеют прямое отношение к данной проблеме, хочу предложить современному читателю краткий экскурс в сравнительно недавнее прошлое и показать некоторые особенности законодательного регулирования административной ответственности за период после окончания Великой Отечественной войны и до настоящего времени.

Первый период — от окончания войны и до 1 января 1985 г. — даты вступления в силу Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот период характеризуется крайней разрозненностью законодательства об административной ответственности. Действовали многочисленные правовые акты как материального, так и процессуального характера. Их принимали органы государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик, исполнительные комитеты многих уровней местных Советов народных депутатов.

Справедливости ради следует отметить, что в этот период принимались нормативные акты, сыгравшие заметную роль в регулировании административной ответственности, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Фундаментальное значение имели принятые в 1980 г. Верховным Советом СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», на базе которых союзные республики приступили к разработке своих кодексов об административных правонарушениях.

Второй этап ведет свое начало с рождения первого в отечественной истории систематизированного закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, который был принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г.

Как это и должно быть, Кодекс собрал все составы административных правонарушений в разделе втором. При этом характерно, что в Кодексе нашли свое место и административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения нарушителей к административной ответственности. Все это коренным образом изменило ситуацию в данной отрасли законодательства и, несомненно, способствовало повышению его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Словом, КоАП РСФСР занял надлежащее место в системе российского законодательства, став в хорошем смысле слова естественным монополистом в регулировании административной ответственности, ее материальных и процессуальных аспектов.

К сожалению, период упорядоченного состояния законодательства об административных правонарушениях оказался на редкость коротким, просуществовав всего несколько лет, ибо уже с начала 90-х годов стала складываться тенденция, фактически «размывающая» единое правовое пространство административной ответственности и, следовательно, разрушающая целостность самого института административной ответственности.

Не могу гарантировать, что собраны абсолютно все акты, о которых пойдет речь, да такая задача мной и не ставилась, ибо, как говорится, просто на виду оказалось такое количество нормативных актов, что само по себе дает серьезные основания для выражения крайней озабоченности по этому поводу.

Дело в том, что примерно с начала 90-х годов на федеральном уровне принимаются нормативные акты, которые формулируют новые составы административных правонарушений, не включаемые в КоАП -закон, специально для них предназначенный.

Вот как это выглядит практически:

Именно эти данные были приведены мной в статье «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», опубликованной в 1999 г. Тогда был подведен, как теперь ясно, промежуточный итог: в КоАП на то время содержалось 278 составов административных правонарушений, а помимо него «располагалось в правовом поле» еще 239 составов!

Далее процесс декодификации развивался следующим образом:

По состоянию на 1 декабря 2001 г. общий итог таков: в пока еще действующем КоАП РСФСР насчитывается 292 состава, за его пределами обретается примерно 285 составов (вполне возможно, что учтены не все разрозненные акты). Как говорится, «один к одному». В этих условиях действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях правильнее именовать «полукодексом»!

Не представляется возможным понять, для чего, например, Градостроительному кодексу Российской Федерации - новому, по-своему интересному документу, иметь в своем составе ст. 66, в которой сформулированы 18 своих «собственных» составов административных правонарушений? И что мешало законодателю, при наличии специального закона в виде КоАП, включить в этот КоАП специальную главу, назвав ее «Административные правонарушения в области градостроительства»?

Трудно поверить, но этот кодекс «отличился» в совершенно не свойственном для законов подобного типа плане. В заключительной ст. 73, п. 2, записано следующее: «Внести изменения в ст. 143 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, изложив ее в следующей редакции:

Статья 143. Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство

Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная застройка), — влечет наложение штрафа в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда».

Как было отмечено в печати, это, несомненно, уникальный случай, когда Кодекс выполняет явно не свойственную ему функцию: вносит изменения в статью другого Кодекса. Обычно это делается с помощью специального акта, рассчитанного на однократное исполнение. Иное дело Кодекс. По самой своей природе он рассчитан на длительную «юридическую жизнь». Пройдут годы, десятилетия, будет принят новый КоАП Российской Федерации, и номер злополучной статьи у него будет другой... И если законодатель не исправит эту свою ошибку, то по-прежнему Градостроительный кодекс Российской Федерации будет отягощать несуразный «довесок» в виде п. 2 ст. 73 как свидетельство того, что этот пункт родился в «стране юридического недомыслия».

Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП — та форма юридического монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих «свои» административные правонарушения, является бессмысленным.

Между тем в административно-правовой литературе это состояние дел оценено, на мой взгляд, явно не адекватно его опасности. По мнению Д.Н.Бахраха, процесс декодификации законодательства об административных правонарушениях имеет две причины. Первая заключается в том, что кодекс (имеется в виду действующий КоАП РСФСР. -B.C.) объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций.

Второй причиной, по мнению Д.Н.Бахраха, стало бурное законотворчество субъектов Российской Федерации. Однако то, что автор считает причинами, на самом деле таковыми не являются, ибо нет ответа на вопрос, почему принимаются такого рода акты. Ведь идя по этому пути декодификации, мы, несомненно, не в очень далеком будущем возвратим данную область правового регулирования в «пещерное» состояние, в котором она пребывала до 1985 г., вместо того, чтобы обеспечить единообразное регулирование всех оттенков административной ответственности в одном всеохватывающем документе, каким только и может быть кодекс.

Пока же положение дел обстоит таким образом, что производству, связанному с рассмотрением административных правонарушений, придется «иметь дело» не только со «своими» составами, размещенными в «соседнем» разделе Кодекса об административных правонарушениях, а уже с несколькими десятками отдельных актов, в том числе и таких, которые ни по каким показателям не имели права формулировать свои собственные составы административных правонарушений. В данном случае имеется в виду Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской Федерации», утвержденная приказом Председателя Госстроя от 02 марта 1994 г., которая сформулировала 15 составов административных правонарушений. Кто скажет, где искать этот документ, к тому же незаконный?

Вместе с тем существует и другая тенденция, разрушающая целостность института административной ответственности, на мой взгляд, более опасная, чем названная. Если первая тенденция, согласно которой составы административных правонарушений не обязательно должны быть сосредоточены в одном законе — Кодексе об административных правонарушениях, наносит, так сказать, количественный ущерб сущности названного института, то вторая тенденция посягает уже на его качественную характеристику.

Суть дела в следующем. Примерно с начала 90-х годов в нашем законодательстве появляются законы, которые стали распространять административную ответственность на предприятия, учреждения, организации и иные подобного рода структуры, главным образом хозяйствующего назначения. Одним из первых таких актов стал Федеральный закон от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», в развитие которого 27 июля 1993 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства». Этим постановлением Правительство Российской Федерации установило свой, параллельно существующий с КоАП порядок производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.

Вот некоторые места из этого документа. Правомочные рассматривать дела подобного рода должностные лица «должны известить о времени и месте рассмотрения дела заинтересованных лиц. При этом в обязательном порядке приглашаются руководители предприятий, виновных в правонарушении»... И далее: «при рассмотрении дела о правонарушении, допущенном при выполнении строительно-монтажных работ, должностное лицо устанавливает также степень вины в этом правонарушении подрядчика, заказчика, проектной организации, предприятий по производству строительных материалов, конструкций и изделий». Примечательно, что приглашаются не конкретные виновники — руководители и иные должностные лица названных структур, а сами организации. Не здесь ли корень: административные правонарушения совершают одни, а ответственность несут совершенно другие субъекты. Как говорится: субъект правонарушения и субъект ответственности не совпадают.

В этом ряду следует упомянуть и еще одно постановление Правительства Российской Федерации процессуального характера — Положение о рассмотрении федеральными органами власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях ФЗ «О естественных монополиях», принятое 24 марта 2000 г. Здесь установлен целый ряд процессуальных правил, регулирующих порядок рассмотрения данного вида дел. Так, ст. 22 Положения гласит: «Рассмотрение дел о наложении штрафа на субъект естественной монополии осуществляется в соответствии с настоящим Положением».

Некоторые федеральные ведомства также начинают обзаводиться собственными процессуальными правилами рассмотрения определенных категорий дел. Так, постановлением федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г. утверждено «Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

В дальнейшем законодатель, думается, несколько опрометчиво упростил формулировки и вместо перечисления видов хозяйствующих субъектов, стал изъясняться более лаконично. Например, Федеральный закон от 12 мая 2000 г. назван: «Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии», а Федеральный закон от 6 декабря назван так: «Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Думается, это несколько неосторожно, ибо фактически все министерства, как федеральные органы исполнительной власти, являются юридическими лицами. Об этом сказано, например, в Положении о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Юридическим лицом также является Федеральная служба геодезии и картографии Российской Федерации — Роскартография и другие органы исполнительной власти.

Данная тенденция также отмечена в литературе. Так, в одном из учебников по административному праву констатируется, что по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях последующая практика и законодательство «пошли по другому пути», в результате чего «административная ответственность организаций» получила широкое распространение в отраслевом законодательстве, в том числе и административном. «Таким образом, — пишут авторы, --в соответствии с действующим законодательством следует с полным основанием признать организации субъектом административной ответственности, при этом не имеет значения, является ли организация государственной, кооперативной и т.д., обладает статусом юридического лица или нет».

Однако о каком «полном основании» идет речь, если при этом совершенно игнорируется один из коренных принципов административной ответственности как правовой категории — принцип вины?

Сошлюсь на другой источник, в котором данный принцип однозначно сформулирован. «Наличие вины — обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности».

Полностью разделяя эту позицию, считаю уместным напомнить, что три вида юридической ответственности — уголовная, административная и дисциплинарная наступают исключительно за виновные деяния. Именно поэтому они по своей природе рассчитаны только на физических лиц, поскольку вина — необходимый элемент ответственности — явление всегда индивидуальное.

В конечном счете с этими двумя тенденциями произошло то, что следовало ожидать: они довольно своеобразно соединились. Вот как это произошло. Обнаружился некий «творческий» подход к определению понятия «своего», «ведомственного» административного проступка. Уже есть несколько вариантов законодательного определения. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации, определив круг лиц — физических и юридических, на которых распространяется его действие, в том числе и в ситуациях, когда они совершают административные правонарушения, сформулировал и понятие «таможенное правонарушение».

Процитирую начальную часть ст. 230 Таможенного кодекса Российской Федерации, которая называется «Нарушение таможенных правил»: «Нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающего на...» Продолжать цитату нецелесообразно, ибо, во-первых, главное свойство этого вида административного правонарушения уже выявлено, а, во-вторых, статья сформулирована довольно коряво и маловразумительно. Отмечу только, что в данном определении для признания деяния административным правонарушением вина не требуется ни для физического, ни для юридического лица.

В то же время согласно ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации налоговым правонарушением «признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента их представителей, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность». Статья 107 этого Кодекса разъясняет, что к лицам, подлежащим ответственности за совершение налоговых правонарушений, относятся «организации и физические лица». А из смысла п. 4 ст. 108 следует, что за указанные правонарушения ответственность наступает прежде всего административная, коль скоро эти деяния не содержат признаков преступления.

Таким образом, налицо три разных варианта. Первый вариант, так сказать, классический — ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях — административный проступок — это противоправное, виновное деяние физического лица.

Вариант второй: ответственность только за противоправные деяния физических и юридических лиц (Таможенный кодекс).

Вариант третий: административная ответственность наступает за противоправные виновные деяния физических и юридических лиц.

Приведенные примеры — свидетельства тревожного свойства. Недопустимо, с моей точки зрения, так вольно обращаться с юридическими категориями. Ведь в конечном счете нельзя не признать, что применение административного взыскания к организации (юридическому лицу), в принципе ничем не отличается от применения к организации дисциплинарного взыскания. Объявление строгого выговора юридическому лицу, — несомненно, явная нелепость, хотя наложение административного штрафа на это же юридическое лицо многими воспринимается как должное. Впрочем, кто знает... Если к этому строгому выговору присовокупить взыскание, например, 5000 минимальных размеров оплаты труда, можно и попробовать...

Между тем есть смысл напомнить, что в прошлом такая проблема уже возникала и получила совершенно определенное разрешение, действовавшее несколько десятилетий. Как известно, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» было запрещено налагать штрафы на предприятия, учреждения, организации, т.е. применять административную ответственность к названным юридически лицам. Взыскания подобного рода могли налагаться только на виновных в таких деяниях руководителей данных структур.

Тенденция эта определенным образом отражается и в некоторых современных законодательных актах самого высокого уровня. Примером является Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», ст. 1 и 9 которого совершенно четко различают финансовую ответственность предприятий, учреждений и организаций, т.е. юридических лиц, в виде штрафа соответствующей степени кратности, и административную ответственность руководителей предприятий, учреждений и организаций, допустивших указанные нарушения, в виде штрафа в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.

Как видим, одно и то же наименование взыскания — «штраф» представляет совершенно различные формы юридической ответственности — финансовую и административную. Стало быть, не каждый штраф надо квалифицировать как административное взыскание.

Эта тенденция сохраняется и в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1999 г., ст. 292 которого гласит: «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса».

Неоднозначный подход к характеристике административной ответственности проявляется и в литературе, причем в одном и том же источнике. «...Правонарушитель подлежит административной ответственности только за совершение тех опасных действий или бездействий и их вредные последствия, в отношении которых установлена его личная вина».

Между тем в этом учебнике, правда, другим автором, сказано: «В административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы.

Объективная вина — это вина организации с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающее установленные правила; субъективная вина — отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию».

Правда, законодатель не склонен прислушиваться к этим мнениям ученых, пытаясь решить проблему проще: «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействия) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения», — сказано в п.4. ст. 110 Налогового кодекса Российской Федерации. К сожалению, в этом законе не удалось избежать некой двусмысленности.

Сопоставим с предыдущей цитатой положение п.4 ст. 108 того же Кодекса: «Привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации».

Получается своеобразный ребус: опираясь на ст. 108, п.4, привлекаем организацию к ответственности за налоговое правонарушение и решаем вопрос об административной ответственности ее должностных лиц. Но согласно ст. 110, п.4, прежде чем привлечь организацию к упомянутой ответственности, надо определить ее вину, (нельзя же привлекать без вины). Но определить вину организации можно только по форме вины соответствующего должностного лица... Прямо как у Козьмы Пруткова: «Где начало того конца, которым оканчивается начало!»

Как известно, составители Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях после оживленных дискуссий в конечном счете попытались «вмонтировать» в него «агрегат», этому виду ответственности совершенно несвойственный — вину организации (юридического лица).

А в результате вот что сообщила «Российская газета» в номере за 28 декабря 2000 г.: Президент Российской Федерации В.Путин отклонил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и направил об этом письмо Председателю Совета Федерации Е.Строеву и Председателю Госдумы Г.Селезневу.

По мнению Президента, в Кодексе содержатся концептуальные недостатки. Некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В частности, в Кодексе не дается определение понятия вины -одного из обязательных признаков административного правонарушения. «При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц, — подчеркнул Президент».

Судья Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононов в Особом мнении по поводу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации отметил, что практика привлечения организаций к административной ответственности в таможенной сфере имеет «простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчает таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины».

Вот где «зарыта собака». Надо ли доказывать, что «ведомственный интерес» далеко не ограничивается таможенной сферой. Как показывает действительность, налицо устойчивая и активная тенденция к расширению сферы действия этого «интереса». К тому же он получает юридическое закрепление в соответствующих правовых нормах, в которых, как отметил судья А.Л.Кононов, требования установления вины в отношении юридических лиц практически приводят к объективному вменению.

Объективное вменение - весьма опасное явление, совершенно несовместимое с правовым государством и обществом, поскольку в угоду «ведомственному интересу» отрицает такие основополагающие категории, как вина, презумпция невиновности, бремя доказывания и т. п.

«То, что ответственность за нарушение таможенных правил, — подчеркнул судья А.Л.Кононов, — носит публичный и именно административно-правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например, в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь, в отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти…»

Распространение административной ответственности на организации, несомненно, ставит соответствующие проблемы перед производством по делам об административных правонарушениях. Если тенденция законодательно сохранится, то потребуется рассматривать правонарушения, в составе которых реально (по крайней мере, в классической интерпретации) отсутствует вина - главная составляющая субъективной стороны состава административного правонарушения.

Действующее законодательство, в частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, регулирует основные стадии этого производства, к которым отнесены следующие стадии: а) возбуждение производства по делу; б) рассмотрение дела: в) принятие постановления по делу; г) исполнение постановления по делу; д) факультативная стадия — обжалование и опротестование постановления по административному делу.

Упомянутая система стадий данного вида административного производства является своего рода классикой: она подробно урегулирована в законодательстве и обстоятельно описана в монографической и учебной литературе. Система эта, несомненно, сохранится и в новом КоАП Российской Федерации, разумеется, с необходимыми дополнениями в отдельных частностях. Поэтому полагаю, что в этих условиях целесообразнее обратить внимание читателя на два сюжета из области материального административного права, тесно связанные с одной из стадий производства по делам об административных правонарушениях, прежде всего стадией принятия постановления по административному делу.

Сюжет 1. Как известно, именно на стадии принятия постановления происходит практическое определение меры административного взыскания, которая затем должна быть реализована в порядке, предусмотренном законодательством. Среди мер административных взысканий долгое время предусматривалась административная конфискация в соответствии со ст. 29 КоАП РСФСР.

Однако в 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял два акта, определивших судьбу названной меры административного взыскания. 11 марта 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление по делу М.М.Гаглоевой и А.Б.Пестрякова (по ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации), а 1 июля 1998 г. определение по жалобе П.М.Терзияна (по ст. 159 и 199 КоАП РСФСР). Этими актами Конституционный Суд признал, что конфискация, применяемая в административном порядке, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда».

Все это хорошо известно специалистам. Дело, однако, в другом. С моей точки зрения, есть основания полагать, что названные решения Конституционного Суда Российской Федерации, в сущности, только первый шаг по реализации соответствующего конституционного положения. За ним придется делать второй шаг, который несомненно приведет к очень ощутимым последствиям для многих субъектов из системы органов исполнительной власти, наделенных правом применять самую массовую меру административного взыскания. Пока еще действующий КоАП РСФСР в разд. III перечисляет свыше 40 структур, наделенных правом налагать эти взыскания, а в самих структурах эти полномочия реализуют многочисленные должностные лица.

Речь идет вот о чем. В ст. 128 Гражданского кодекса РФ сказано: «К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага». Стало быть, наряду с вещами, деньги представляют собой разновидность имущества, которого гражданин может лишиться только в результате судебного решения. Но тогда возникает вопрос: как быть с административным штрафом, — той самой распространенной и подчас весьма «любимой» мерой, на которой, собственно говоря, держится очень многое.

Налицо, таким образом, альтернатива: либо исключаем деньги из числа видов имущества и объектов гражданских прав, что совершенно немыслимо, либо лишаем многочисленную когорту органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их соответствующих должностных лиц права налагать административные штрафы и передаем эти полномочия, скорее всего, мировым судьям.

При некотором усилии воображения можно представить, какие организационные и многие другие проблемы встанут перед определенными звеньями двух ветвей власти — исполнительной и судебной: у первой — сократить «штрафующий» аппарат, а у второй — во много раз увеличить штат мировых судей.

Норма ст. 35 Конституции РФ обязала Конституционный Суд сделать первый шаг, касающийся определения судьбы административной конфискации, на очереди, по-видимому, второй шаг... Впрочем, быть может в моих рассуждениях есть ошибка...

Сюжет 2. Он касается другой меры административного взыскания, которая предусмотрена ст. 32-1 КоАП РСФСР и была включена в Кодекс Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. Называется эта мера «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Суть ее заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.

В принципе необходимость этой меры административного взыскания возражений не вызывает. Вместе с тем, на мой взгляд, законодателю следует полнее учитывать при применении этой меры, по крайней мере, два обстоятельства.

Во-первых, реальное существование на территории России двух групп иностранных граждан: одни живут постоянно, притом длительное время, другие — временно. Видимо, выдворение иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории России, за административное правонарушение вряд ли целесообразно. В этих случаях могут быть вполне применены другие меры административной ответственности.

Во-вторых, известно, что на территории России длительное время, т.е. постоянно, проживают лица без гражданства, значительная часть которых теперь уже может расцениваться в качестве потомков своеобразных «жертв», пострадавших при вступлении в силу закона СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2 этого закона сформулировала новое понятие принадлежности лица к советскому гражданству, в результате чего определенное число лиц, ранее считавшихся советскими гражданами, так сказать, в одночасье превратились в лиц без гражданства, что подчеркнула ст. 7 упомянутого закона.

Есть еще одно любопытное обстоятельство, которое просто нельзя не учитывать. Дело в следующем. Согласно ст. 17 п.2 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» «ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без гражданства, является гражданином РСФСР». Это означает, что в семьях лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, уже десять лет воспитываются граждане Российской Федерации. Думается, это немаловажное обстоятельство должно быть учтено статьей, предусматривающей выдворение из Российской Федерации лиц без гражданства данной группы.