Особенности правового регулирования информационных отношений в области массовой информации в США

Как известно, к числу ведущих демократических стран относят США. Недавно был опубликован «Концептуальный доклад о праве СМИ», подготовленный Американской ассоциацией юристов в рамках ее программы «Правовые инициативы в странах Центральной и Восточной Европы» (CEELI). Думается, было бы целесообразно обратить внимание читателя на особенности правового регулирования отношений, возникающих в США в области СМИ. Это позволит сравнить особенности правового регулирования этой сферы в Российской Федерации и в США.

На что обращают внимание ведущие специалисты, подготовившие упомянутый доклад? Они выделяют пять групп отношений, которые в совокупности как бы выражают свободу массовой информации, основные условия ее осуществления и в то же время ответственность за возможные правонарушения.

Первая группа — это свобода самовыражения.

Вторая группа — диффамация (ответственность СМ И за сомнительную, оскорбительную или недостоверную информацию о государственных, общественных деятелях, о частных лицах).

Третья группа — права и обязанности СМИ с позиций государственной (национальной) безопасности.

Четвертая группа — возможность журналистов защищать свои источники информации.

Пятая группа — вопросы контроля и регулирования средств массовой информации со стороны государственных органов.

Изучение этих пяти аспектов дает возможность лучше понять, что американцы понимают под свободой слова для достижения демократического правления и чему придают чрезвычайное значение.

1. Свобода самовыражения

Свобода самовыражения в Америке гарантируется Первой поправкой к Конституции США, которая гласит, что «Конгресс не вправе принимать законы, ограничивающие свободу слова, свободу печати или право народа на мирное собрание». Именно на этом принципе и зиждется защита права на самовыражение.

Под «свободным самовыражением» подразумевается обеспечение защиты следующих прав личности:

право иметь собственные убеждения или верования;

право на свободный обмен информацией по любому предмету;

право не отвечать на вопросы;

право на получение информации от других лиц;

право запрашивать и получать информацию из всех без исключения источников;

право общаться и объединяться с другими лицами.

Выделяется четыре основных блага, которые получает общество при осуществлении свободного самовыражения:

1. свобода слова помогает установить истину;

2.       свобода слова помогает обществу установить подлинное демократическое правление;

3.       свобода слова помогает разрешать споры, не прибегая к насилию;

4.       свобода слова помогает отдельному лицу самореализоваться как член общества.

Право на свободу слова даровано всем гражданам без исключения. Оно неотъемлемо не только для тех, кто поддерживает правительство, но и для тех, кто его не поддерживает.

Мнение Верховного суда США по этому вопросу:

«От свободы слова зависит жизнеспособность наших гражданских и политических институтов: то, что, в основном, отличает наше общество от тоталитарных режимов, и есть право говорить свободно и выражать самые различные мнения и программы».

Ни одно политическое выступление нельзя запрещать только на том основании, что оно выступает в поддержку одной стороны, а не другой.

Никому из граждан нельзя запретить выступать только потому, что высказываемое ими мнение считается ложным или опасным. Это в высшей степени относится к тем случаям, когда общество или правительство решает вопрос о цензуре на те или иные неприемлемые высказывания. Как подчеркнул Верховный суд США в одном из своих решений: «Согласно Первой поправке, не существует так называемых ложных высказываний или мнений. Каким бы злонамеренным ни представлялось нам то или иное мнение, для его исправления нам следует полагаться не на сознательность судей и присяжных, а только на состязание с другими мнениями».

Ограничение свободы слова должно дозволяться только в том случае, если представлены убедительные доказательства, что речь идет о прямой угрозе ущемления не менее значительного права. Если же свобода слова ограничивается по менее значительному поводу, то этим самым устраняются основные предназначения свободы слова — установление истины, обеспечение демократического процесса правления, уменьшение проявлений насилия, максимальная самореализация личности.

Авторы считают, что мерой подлинной демократии служит то, в какой степени не регламентировано право каждого гражданина обсуждать общественные порядки и высказывать критические замечания.

2. Диффамация

Главное здесь — необходимость установить, в каких случаях и каким образом средства массовой информации несут ответственность и подлежат наказанию за сомнительную, оскорбительную или неточную информацию о государственных или общественных деятелях или о частных лицах.

Главное положение, которое отстаивают западные специалисты, это то, что ни один чиновник или правительственный служащий не вправе предъявлять иск по обвинению в клевете на основании высказываний, представляющих собой, по сути дела, критические замечания в отношении действий того или иного правительственного органа. В основе американского законодательства о клевете лежит принцип — «правительство как институт может подвергаться неограниченной критике со стороны граждан».

При демократии «народу дано право осуществлять надзор за правительством, а не правительству — за народом», ибо «верховная власть принадлежит народу, а не правительству». Первая поправка Конституции США, по свой сути, защищает именно свободу слова по политическим вопросам.

Правомерен или нет по законодательству о клевете иск против от дельного лица или органа печати в случае сделанного им критического высказывания в адрес правительства или правительственного учреждения или органа? На сегодняшний день американское правосудие отвергает такое основание для иска, как по гражданскому, так и по уголовному праву. Более того, ни один чиновник или правительственный служащий не вправе предъявлять иск по обвинению в клевете на основании высказываний, представляющих собой критические замечания в отношении действий того или иного правительственного органа.

Позволить правительству или его органам обращаться в суд за критику — означает отрицать саму возможность существования свободно го, открытого общества. В таком обществе, как заметил один критик, «обсуждение политических вопросов допустимо с согласия самого правительства». Само допущение возмездия со стороны правительства, по мнению президента Джеймса Медисона (1771 — 1836), «должно вызывать всеобщую тревогу, так как это направлено против права свобод но расследовать поступки и действия государственных чиновников и права народа свободно обсуждать таковые поступки и действия, что всегда справедливо считалось единственным действенным гарантом всех прочих прав».

В основе этих положений лежат следующие утверждения:

• общественный порядок нельзя установить исключительно под страхом перед наказанием за его нарушение;
• опасно подавлять мысль, надежду и воображение;
• страх порождает ненависть;
• ненависть угрожает устойчивому правопорядку;
• самый надежный путь — иметь возможность свободно обсуждать испытываемые тяготы и возможные решения;
• наилучшим средством борьбы против порочных адвокатов являются добродетельные адвокаты.

В Америке, по крайней мере, в наше время, уголовных дел по обвинению в клевете бывает очень мало. Преимущественно это — дела, в которых якобы дискредитирующие высказывания были сделаны частными лицами против других частных лиц по вопросам частного характера.

Как в США, так и в Англии элементами гражданского иска о диффамации по общему праву являются ложные, дискредитирующие и не защищенные привилегией высказывания, имеющие отношение к истцу и адресованные третьему лицу. Под дискредитирующим высказыванием понимается высказывание, умышленно рассчитанное нанести ущерб репутации другого лица, выставляя его или ее тем самым как объект ненависти, презрения или осмеяния.

Поскольку суть дискредитирующего высказывания — его влияние на общественное положение истца, отсюда следует, что не каждое высказывание, в отношении которого то или иное лицо может возражать, дает основание для судебного иска о диффамации. Именно от степени значения, которое штат, где рассматривается данное дело, придает оскорбительным или недоброжелательным высказываниям, и зависит, каким образом правовая система определяет, что считать или не считать дискредитирующим в рамках конкретного дела. Например, «нелицеприятные, раздражающие, колкие или обескураживающие» высказывания о том или ином лице, как правило, не считаются достаточным основанием для возбуждения иска о диффамации.

Существуют варианты высказываний, которые совершенно исключаются из сферы гражданской ответственности.

Какими бы дурными или безвкусным» ни были клички и прозвища, они не обладают исковой силой по общему праву. Отчасти причина тут в том, что репутация от такого рода ругательств не страдает, так как едва ли их считают фактическими оценками характера истца. На самом же деле такого рода прозвища и ругательства, скоро всего, дискредитируют того, кто их произносит, а не того, на кого они направлены.

То же относится и к «риторическим гиперболам». Ведь гиперболы нельзя понимать в буквальном смысле. Например, если во время забастовки нарушившего пикетирование обозвали «предателем», если это дойдет до суда — это будет принято буквально, т.е. в том смысле, что обвиняемый продал государственные секреты врагу.

Пародия и сатира также не обладают исковой силой. Поскольку они не отражают фактическую сторону дела и не содержат дискредитирующего смысла, они защищены по общему праву. К тому же на пародию и сатиру распространяется защита в соответствии с Первой по правкой Конституции США.

По английскому и американскому общему праву высказывании, выражающие сугубо личное мнение, издавна находились под защитой, по крайней мере, те, что касаются вопросов общественном' значения.

Для защиты в той или иной степени высказываний личного характера по общему праву суды разработали такое понятие, как особое право на «добросовестное толкование». Оно обыкновенно распространяется на комментарии по вопросам общественного значения. Кроме этого, нередко оно распространяется на высказывания, основанные на приведенных вместе с данным мнением «достоверных фактах полностью и добросовестно оправдывающих данное мнение». Или же на фактах, безусловно, известных слушателю или читателю (ни пример, при высказывании комментария по поводу того или иного текущего и широко освещаемого события не требуется пересказа всех предшествующих сообщений, имеющих отношение к этому событию). Или же фактах, которые нетрудно проверить (например, в рецензии на книгу или кинофильм необязательно пересказывать всю книгу или весь кинофильм, поскольку сам читатель имеет возможность проверить высказанное мнение, просмотрев эту книгу или кинофильм). Таким образом, читателю или зрителю предоставляете и право самим оценить высказываемое мнение. Поскольку факты излагаются вместе с комментарием, в большинстве случаев судебной практики требуется, чтобы факты излагались точно или, по крайней мере точно» по существу дела.

3. Права и обязанности средств массовой информации с позиций государственной (национальной) безопасности

Цензура и национальная безопасность

К числу наиболее серьезных вопросов свободы слова относится вопрос о том, в какой степени допустимо ограничивать столкновение Мнений, противоречащих национальной безопасности и общественному спокойствию. Даже при демократии, где правит воля большинство, необходимо в равной степени защищать и право меньшинства на инакомыслие и отстаивание противоположных мнений. Задача, таким образом, не в том, чтобы сглаживать углы, а в том, чтобы гарантировать право безопасно высказывать политические суждения.

Для основанного на свободе слова демократического общества недопустим предварительный запрет на печать. Правительство не вправе устанавливать цензуру. Чтобы удовлетворить свои законные претензии, не следует заранее запрещать право высказывать свое мнение; следует законным путем получить возмещение за ущерб, нанесенный в результате такого высказывания. Любая система предварительного запрета или ограничения свободы слова тяжким бременем ложится на Конституционную правомерность самого такого запрета или ограничения.

Презумпцию неконституционности предварительного запрета Печати можно преодолеть только при наличии чрезвычайных обстоятельств. Запретительные нормы в отношении печати или цензура допустимы в самых что ни на есть исключительных случаях, когда не контролируемая речь в такой степени способна нанести вред общественному порядку, что традиционные средства защиты представляются недостаточными. Нельзя запрещать слово или печать на том основании, что последствия могут быть нежелательными. Так, по мнению одного из членов Верховного суда США, ясная формулировка Первой поправки Конституции США, запрещающая конгрессу принимать законы, ограничивающие свободу слова и свободу печати, не оставляет «никакой возможности для правительственного ограничения печати». По мнению другого судьи, даже постановление суда в отношении временного запрета должно быть подкреплено доказательством того, что данная публикация «неизбежно, непосредственно и незамедлительно повлечет за собой такую угрозу, которую можно сравнить с угрозой безопасности транспортного судна, находящегося в крытом море».

В случаях призыва к свержению власти первая мера защиты — вывести такого рода призывы из-под действия Первой поправки. Для этого либо выдвигается чисто утилитарный аргумент, что такого рода призы вы выходят за пределы «простой речи», либо признается, что терпимость по отношению к такого рода призывам слишком гибка, что даст право на беззаконное поведение. Однако, в конечном счете, свободно общество должно признать, что свобода слова и свобода прессы — почва, на которой процветают практически все остальные свободы.

Тем не менее Первая поправка к Конституции США не защищает все формы самовыражения без разбора. Для того чтобы правительство провело запрет или ограничение тех или иных высказываний по всем конституционным правилам, необходимо строжайше обосновать этот за прет и доказать, что высказывания по содержанию носят неконституционный характер.

Даже явно оскорбительные высказывания нельзя запрещать. Другое дело, когда общественное спокойствие нарушается сверх дозволенного. «Подстрекательство» обыкновенно считается противоречащим интересам Первой поправки: оно ведет, по самому характеру своих выражений, к нарушению общественного спокойствия. Такого рода «подстрекательства» подлежат запрещению, так как их минимальная общественная ценность стоит ниже общественного интереса сохранения спокойствия. Но чтобы пройти проверку на конституционность, закон в отношении «подстрекательств» не должен включать никак и ссылок на их конкретное содержание, чтобы такой закон не посягал на защищаемые взгляды по тем или иным предметам высказывания.

Как следствие такого подхода, даже если кто-то не высказывал «подстрекающих слов» в конкретном смысле, тем не менее, он может быть подвергнут преследованию по конституционным нормам, коль скоро его выражения представляли собой непосредственную угрозу того, что то, к кому он обращался, могут под воздействием его слов перейти к бесконтрольному насилию. Итак, еще раз следует подчеркнуть, закон в отношении такого рода подстрекательств должен быть нейтральным по oотношению к содержанию и должен применяться к высказываниям представляющим непосредственный, бесконтрольный вред.

Права средств массовой информации и национальная безопасность

К сожалению, совершенное равновесие между сбором и распространением информации и национальной безопасностью — тоже всего лини представление «об идеальном состоянии дел. В современном же мире не существует единого мнения относительно того, каким образом создать совершенное равновесие между открытой и свободной прессой и необходимостью обеспечения национальной безопасности. В соответствии с Первой правкой (также представляющей собой продукт «рационального» мышления восемнадцатого века) Конгрессу США нельзя выдвигать законы, ущемляющие свободу слова. Однако существует немало мнений, особенно в сфере национальной безопасности, в отношении того, что именно понимать в данном случае под понятием «слово». Один из важнейших вопросов информационной свободы — свобода доступа к так называемой государственной информации, или, вернее, информации органов государственной власти.

Законодательство о доступе к государственной информации тесным образом соотносится с природой СМИ. Деятельность СМИ в большей степени связана с государственными делами, а государственные дела невозможно освещать, не имея в распоряжении информацию о правительственных решениях и правительственных действиях. Если правительство полностью контролирует доступ к информации, оно тем самым контролирует то, что СМИ могут писать или говорить о правительстве. И в США, и в Западной Европе предоставлено некоторое юридическое право на доступ к правительственной информации. В США это право записано в Законе о свободе информации и в аналогичных статутах почти каждого американского штата. В Швеции это право гарантируется Конституцией.

Однако законы стран о доступе к информации признают, что государство вправе, имея на то законный интерес, отказать в доступе к некоторым видам информации.

В Законе о свободе информации США, в частности, содержится восемь оговорок, согласно которым разглашению не подлежат следующие виды информации:

информация о национальной безопасности; внутренние правила и распорядки, касающиеся только служащих энного государственного учреждения;

информация, разглашение которой нарушает неприкосновенность частной жизни;

информация, представляющая собой коммерческую тайну; информация официального характера, которую исполнительная пасть вправе не раскрывать и разглашение которой затруднило бы откровенные внутренние совещания и консультации;

информация, разглашение которой запрещено согласно другим законам;

информация, разглашение которой нарушило бы ход уголовного расследования или обвинения;

информация о состоянии финансовых учреждений; информация геологического и геофизического характера.

4. Защита истопников информации

Право журналистов на защиту конфиденциальных источников вытекает из конституционных гарантий, предоставляемых в процессе сбора информации. Источники важной информации подчас готовы сообщить эту информацию только при том условии, что их анонимность будет сохранена.

Желание сохранить анонимность может объясняться страхом перед возмездием со стороны официальных органов, экономическим ущербом, общественным отчуждением или же просто желанием сохранить свою частную жизнь неприкосновенной. Необходимость защиты анонимности источника, таким образом, есть одно из «необходимых условий содержательного характера коммуникации».

Конституционные гарантии, предоставляемые конфиденциальным источникам информации, носят, прежде всего, защитный характер. Их цель — защитить поток информации источников, желающих говорить только при условии конфиденциальности. Однако для того чтобы обеспечить содержательную информацию о действиях властей Первая поправка также сформулирована таким образом, что она гарантирует превентивное право на доступ к определенным государственным источникам информации даже в тех случаях, если государственные чиновники сами не желают открывать эту информацию. Эти право предоставляется всем гражданам, не только журналистам, выступая от лица граждан, чаще всего обращаются к этому праву.

5. Вопросы государственного контроля и лицензирования средств массовой информации

В американском законодательстве проводится разграничение между издательскими компаниями, вещательными компаниями и компаниями связи.

В соответствии с Первой поправкой к американской Конституции издательские компании освобождаются от лицензирования и преимущественно от регулирования в части, касающейся содержания публикаций. Пределы применения права на свободное самовыражение и права на свободную печать устанавливаются решениями Верховного суда США.

У вещательных компаний и компаний связи в США другой юридический статус. До самого последнего времени они подлежали лицензированию и действовали по правилам служебной регламентации и тарифам на услуги. Что касается вещательных компаний, то основным доводом в пользу их регулирования служило то, что для свободного вещания не хватает частот. Что же касается компаний связи, то здесь основным доводом служило то, что они являются естественными монополиями. Начиная с 70-х гг. оба этих аргумента стали все больше ставиться под сомнение. В конце концов, движение за отмену государственного регулирования завершилось принятием в 1996 г. Закона о телекоммуникациях, по которому государственный контроль за вещанием и связью значительно сокращался. Между тем возникла новая отрасль вещания — кабельное телевидение, а затем — Интернет, который привлек всеобщее внимание как дополнение и возможная замена старых средств коммуникации.

Исторически сложилось так, что Интернет сам по себе никогда, ни в США, ни в Западной Европе, не был предметом государственного контроля. Чтобы установить связь с сетью Интернет, не требуется лицензии. Сама сеть устроена так, что, подключившись к ней, каждый получает возможность пользоваться большинством предоставляемых ею услуг. Иными словами, пользователю необходимо только подсоединение. Пользуясь одним и тем же подсоединением, можно предоставлять другим свои услуги, как в виде информации, так и в виде подсоединения к различным источникам. В этом — отличие Интернет от всех прочих технологий связи и информации. Имея только радио или телевизионный приемник, невозможно вести радио- или телепередачи; имея телефонный аппарат, невозможно играть роль телефонной станции; имея кабельное подсоединение, невозможно предоставлять услуги кабельной связи; имея подписку на газету, невозможно самому издавать газету.

Новые технологии (например, Интернет) не только стирают различия между потребителями и поставщиками коммуникационных услуг, но также размывают границы между содержанием информации и средством связи. Работая из какого-нибудь пункта (сайта) всемирной паутины информации, можно одновременно предоставлять средство коммуникации для соединений и сделок по всей сети и распространять информацию определенного содержания.

Если пользоваться традиционным (установленным Федеральной комиссией по связи) критерием отличия услуг связи, находящихся под государственным контролем, от информационных услуг, свободных от такого контроля, то относительно малое количество услуг, предоставляемых сетью Интернет, можно квалифицировать как чисто коммуникационные.

Итьель Десола Пул, профессор политологии Массачусетского технологического института, в свой книге «Технологии свободы» предсказал то время, когда основные доводы в пользу государственного регулирования издательской, вещательной и коммуникативной деятельности окажутся несостоятельными. Профессор, однако, не мог предвидеть, что благодаря технологическим и экономическим особенностям Интернет эти традиционные доводы еще больше потеряют смысл.

Единственным доводом в пользу контроля за новыми технологиями остается необходимость контроля за распространяемым содержанием (для защиты несовершеннолетних и других уязвимых групп от порнографической, непристойной или подстрекающей информации).

При рассмотрении вопроса о наилучшей защите нрав журналистов на сбор информации и сохранение конфиденциальности источников и неопубликованных материалов законодателям приходится сталкиваться со следующей дилеммой.

С одной стороны (американская точка зрения), наилучший закон о средствах массовой информации — отсутствие закона вообще, поскольку в Конституции ясно сказано, что государство не вправе ограничивать свободу слова и печати. Утверждая это, исходят из того, что в тех случаях, когда по общеприменяемым правовым нормам пресса пользуется такой же защитой и подвергается только тем же ограничениям, что и любой гражданин страны, только тогда наилучшим образом обеспечиваются интересы демократического общества.

С другой стороны, государству, может быть, было бы целесообразно конкретными законодательными актами закрепить уникальную, ценную роль журналистов в демократическом обществе — роль основного канала, по которому общественность получает информацию. Иными словами, может быть, действительно есть необходимость закрепить особые «права»: право на доступ к информации и право на доступ к фактам и событиям информационного характера, или даже свидетельский иммунитет (право журналистов на отказ от дачи показаний в суде). В особенности это относится к странам, где права только тогда имеют законную силу, когда они закреплены законом.

Таким образом, по мнению специалистов США, наилучший закон о печати — это отсутствие закона вообще, ибо в любом конфликте со средствами массовой информации власть, как правило, на стороне правительства. Любой закон, какими бы благостными намерениями он ни руководствовался, можно превратить в оружие против средств массовой информации.

В эпоху, когда у власти стоят демократы, более эффективным орудием управления становится то, что теперь именуется «экономической цензурой». Под «экономической цензурой» здесь понимается использование рыночных механизмов лицензирования, налогообложения и административного регулирования для достижения властями своих целей там, где грубая сила неуместна.

Ясно, что там, где правительство владеет средствами связи, всегда существует возможность того, что правительственным станциям или каналам будет отдаваться предпочтение по сравнению с частными средствами массовой информации, особенно, когда центральное правительство испытывает затруднения.

Экономические механизмы издавна брались на вооружение для управления средствами массовой информации.

К числу такого рода экономических механизмов, в целях предварительного контроля, относятся:

• монополия на материально-производственные ресурсы (печатную краску, газетную бумагу, передатчики);
• лицензии на печатные СМИ;
• лицензии на занятие журналистикой;
• требования в отношении гарантии безопасности или гарантии выполнения контракта;
• ограничительное трудовое законодательство;
• ограничения или субсидии на сбор информации;
• правительственная реклама.

В число экономических мер, применяемых для контроля после публикации, входят:

• конфискация;
• судебные тяжбы с преднамеренной целью препятствовать нормальной работе;
• штрафы;
• налогообложение;
• требования или субсидии как средства контроля за распространением печатной продукции.

Некоторые из перечисленных мер (например, правительственные субсидии или разглашения правительственной рекламы) как будто рассчитаны на поддержку средств массовой информации. На самом же деле субсидия — обоюдоострый меч. Субсидия делает средства массовой информации зависящими от правительства.