Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) - Вещные права на землю

С 1 марта 2015 года начинает свое действие новая редакция Земельного кодекса Российской Федерации. Законодательные инновации коснулись такого института земельного законодательства, как земельный сервитут.

Правовые основы земельного сервитута заложены статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой земельный сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. До 1 марта 2015 года Земельный кодекс Российской Федерации четко различал два вида земельного сервитута: публичный и частный. Устанавливалось, что порядок, основания, условия, последствия и иные вопросы, связанные с установлением публичного сервитута, регулируются земельным законодательством, а правовое регулирование установления частного сервитута - сфера гражданского законодательства. Новая редакция Земельного кодекса Российской Федерации существенно изменила названную устоявшуюся концепцию. Прежде всего ликвидировано такое понятие, как частный земельный сервитут. Однако само явление с признаками, характерными для частного сервитута, осталось, как и норма, отсылающая к положениям гражданского законодательства.
        Изменение данной теоретической конструкции вызвано стремлением законодателя к единообразному подходу к обозначению одних и тех же явлений различными правовыми актами. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации никогда не называл земельный сервитут "частным". То есть такая классификация земельных сервитутов содержалась только в нормах Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации был приведен в соответствие с гражданским законодательством, которое в отношении регулирования данного вида сервитутов является специальным актом, то есть обладает приоритетом. О приоритетном положении норм Гражданского кодекса неоднократно упоминают и авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации1, которые вообще предлагали исключить нормы о публичном сервитуте из Земельного кодекса, включив их соответственно в Гражданский кодекс (п. 3.6.2. Концепции). Кроме того, авторы Концепции предлагали развить положения о сервитутах, установив целый ряд новых норм в тексте Гражданского кодекса, в том числе: новые классификации сервитутов, а также несколько иные правовые последствия их установления.

Однако концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации - это документ, несмотря на то что утвержден органом государственной власти, не является нормативным актом и, соответственно, не обязателен к исполнению. Он разработан ведущими учеными в области гражданского права и отражает их научную позицию в отношении развития положений гражданского законодательства. К тому же положения Концепции, реализация которых привела бы к изъятию всех норм, регулирующих имущественные земельные отношения, из Земельного кодекса и их перемещению в нормы Гражданского кодекса, подвергались справедливой критике со стороны ученых - сторонников земельно-правового регулирования имущественных земельных отношений1

Споры о соотношении норм гражданского и земельного законодательства при регулировании имущественных земельных отношений возникли сразу с момента принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Обширные научные дискуссии обосновывали различные точки зрения. Однако градус научного накала по данному вопросу был снижен, так как стало очевидно, что законодатель пошел по пути сторонников земельно-правового регулирования указанных отношений, которое явилось вполне логичным, поскольку приоритет всегда остается за специальным актом перед общим.

Часть первая ст. 23 ЗК говорит, что Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

Часть вторая ст. 23 ЗК говорит, что Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Впервые в современном законодательстве сервитут был предусмотрен Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденными Указом Президента РФ от 22.07.1994 N 1535 (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478). Этим нормативным актом устанавливались случаи возникновения публичных сервитутов в отношении застроенных и продаваемых при приватизации земельных участков.

Публичный сервитут может быть установлен для целей: обеспечения интересов России или субъектов РФ, местного самоуправления или местного населения. Основанием установления сервитута является нормативный правовой акт, под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В статье данной статьи не предусматривается такое основание установления сервитута, как решение суда. Как справедливо было указано по одному из дел, публичный сервитут не может быть установлен в судебном порядке, так как он в силу прямого указания специальных норм ЗК возникает на основании закона или иного нормативного правового акта1.

Для реализации принципа участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК), и обеспечения принятия уполномоченными органами законного и обоснованного решения установление публичного сервитута допускается только после проведения общественных слушаний. Порядок проведения таких слушаний может устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Для выявления мнения общественности, во всяком случае, требуются информирование через средства массовой информации о планируемом установлении сервитута и указание на способы, которыми может быть выражено мнение заинтересованных лиц. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. Результаты общественных слушаний не являются обязательными для органа, принимающего решение об установлении сервитута, а лишь служат ориентиром в принятии соответствующего решения. В то же время представляется неправильной позиция некоторых судов, которые считают, что "непроведение общественных слушаний не может служить основанием для признания нормативного акта не соответствующим закону, поскольку указанная норма права предусматривает согласительный характер таких слушаний и предписывает лишь учитывать их результаты, а не устанавливать публичный сервитут по результатам общественных слушаний"1. Законодатель не ставит в зависимость от волеизъявления органа власти или органа местного самоуправления проведение общественных слушаний, а закрепляет, что их проведение является обязательным условием принятия нормативного правового акта об установлении сервитута. Поэтому невыполнение данного условия свидетельствует о принятии нормативного правового акта с нарушением процедуры, установленной в ЗК. В силу ч. 2 ст. 195 АПК, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт о публичном сервитуте, принятый без проведения общественных слушаний, должен быть признан не соответствующим другому нормативному правовому акту - большей юридической силы - и недействующим.

По пункту три ст. 23 ЗК мы видим, что могут устанавливаться публичные сервитуты для:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

4) проведения дренажных работ на земельном участке;

5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

8) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ.

Обратим внимание, что перечень целей установления публичных сервитутов изложен как исчерпывающий. Для сравнения напомним, что прежнее водное и лесное законодательство предусматривало возможность установления публичных водных сервитутов и публичных лесных сервитутов. В настоящее время новые ВК РФ и ЛК РФ указанные отношения не регулируют. Наоборот, согласно ст. 9 ЛК РФ право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством. В действующей редакции п. 3 ст. 23 Кодекса предусмотрены цели, для которых в соответствии с прежним водным и лесным законодательством могли устанавливаться сервитуты.

В соответствии с п. 3 ст. 31 ФЗ от 21.12.2001 "О приватизации государственного и муниципального имущества"1 публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно: обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд; обеспечивать возможность размещения межевых, геодезических и иных знаков; обеспечивать возможность прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, систем водоснабжения, канализации и мелиорации.

Согласно ч. 4 ст. 13 ФЗ от 19.07.1998 "О гидрометеорологической службе" на земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитуты в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

Сервитут может быть срочным или постоянным. Длящиеся правоотношения с течением времени претерпевают определенные изменения. По этой причине любой сервитут в любое время может прекратиться по самым разнообразным основаниям (например, у обладателя сервитута может отпасть необходимость в сервитуте, или соответствующий земельный участок может быть изъят из оборота, или каким-либо образом будет изменено его целевое назначение, что может повлечь за собой прекращение сервитута и т.д.). В связи с этим в литературе высказывалось мнение, что более корректным было бы деление сервитутов не на срочные и постоянные, а на сервитуты срочные (установленные на определенный срок) и бессрочные (сервитуты без указания определенного срока, на который они устанавливаются), как это предусмотрено, например, в п. 4 ст. 56 Кодекса.

Для земельных участков, расположенных в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд в императивной норме п. 4.1 ст. 23 Кодекса установлено ограничение сроков установления публичных сервитутов: такие сроки не могут превышать сроки резервирования указанных земель.

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Согласно п. 2 ст. 41 Кодекса, права лиц, использующих земельный участок на основании на основании публичного сервитута нормативным правовым актом, которым установлен такой сервитут.

Согласно п. 6 ст. 23 Кодекса, собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данное общее правило основывается на положениях п. 5 ст. 274 ГК РФ. Размер платы должен устанавливаться по соглашению сторон. В случаях, если в федеральных законах содержатся указания о безвозмездном характере сервитутов в конкретных условиях, указанное общее правило не применяется.

Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

Сервитуты подлежат государственной регистрации. При государственной регистрации сервитутов применяются как общие положения ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"1, так и специальные нормы его ст. 27, определяющие особенности регистрации сервитутов.

Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в указанном Едином государственном реестре.

Для регистрации сервитута в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, необходимо представить:

• заявление собственника о государственной регистрации сервитута или заявление лица, в пользу которого установлен сервитут (в случае установления публичного сервитута заявление о регистрации подается органом государственной власти или органом местного самоуправления, его установившим);
• документ, подтверждающий оплату государственной пошлины за регистрацию в установленных законодательством размерах;
• документ, удостоверяющий личность заявителя или его представителя;
• документ, свидетельствующий об установлении сервитута. Таким документом может быть: соглашение (договор) лиц об установлении частного сервитута, копия распорядительного акта соответствующего государственного органа об установлении публичного сервитута или судебное решение об установлении сервитута;
• учредительные документы правообладателя сервитута (если это юридическое лицо) и учредительные документы юридического лица, на основании соглашения с которым сервитут установлен (если речь идет о частном сервитуте);
• документы, подтверждающие полномочия руководителей юридических лиц на подписание соответствующих документов;
• документы, описывающие земельный участок, в отношении которого установлен сервитут (кадастровый план участка). При этом следует учитывать, что если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление кадастрового плана земельного участка не требуется. Если сервитут относится только к части земельного участка, то предоставление кадастрового плана участка обязательно, причем на нем должна быть отмечена сфера действия сервитута (п. 2 ст. 27 Закона о регистрации);
• иные необходимые для проведения регистрации документы.

Порядок, условия и случаи установления сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог для прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации, а также для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, размещения и эксплуатации рекламных конструкций устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".