Проблемы реализации основных прав и свобод в России для граждан  с двойным гражданством

Гражданство — это юридический институт, регламентирующий принадлежность индивида к определенному государству путем законодательного определения и закрепления их взаимных прав и обязанностей. Следует обратить внимание на то, что в этой правовой конструкции участники взаимоотношений — государство и индивид — выступают в качестве равноправных сторон. Ущемление прав одной из них неизбежно ведет к деформации всей системы взаимоотношений.

К сожалению, в настоящее время мы наблюдаем попытки воссоздать неравенство во взаимоотношениях государства и индивида, но теперь уже расширить права индивида. Одним из приемов реализации такого подхода является обращение к концепции двойного гражданства как способа наиболее полного удовлетворения интересов, прав и свобод наших соотечественников за рубежом, прежде всего в странах СНГ.

В настоящее время лица, состоящие в гражданстве двух или нескольких государств, именуются бипатридами. В юридическом смысле бипатризм означает установление, закрепление и поддержание взаимных прав и обязанностей физического лица с несколькими государствами. Однако характер такого рода правоотношений, как правило, весьма отличен и по способам возникновения, и по правовому оформлению, и по юридическим последствиям для каждой из сторон.

Правовое урегулирование вопросов двойного гражданства, как и вопросов гражданства, — прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам. Данное положение, закрепленное в качестве принципа в ряде авторитетных международных соглашений, например Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., имеет прямое отношение и к проблеме признания двойного гражданства.

Современная практика государств в вопросах применения института двойного гражданства может быть представлена тремя основными формами:

а) безусловное признание права на двойное (множественное) гражданство и свободное разрешение его реализовать (допускается в Англии, Ирландии, Испании, Израиле, Франции, Канаде, Китае);

б) допущение двойного гражданства на условиях, определенных национальным законодательством (предусмотрено в Бельгии, Италии, Нидерландах, США и ряде других стран);

в) запрещение двойного гражданства (установлено в Германии, Швеции).

Российская Федерация относится ко второй группе стран, допускающих на определенных условиях возможность реализовать своим гражданам или в своей стране право на двойное гражданство.

Здесь важно вспомнить, что право на гражданство, как неотъемлемое право каждого лица, наряду с некоторыми другими правами является системообразующим, дает возможность индивиду обладать комплексом прав и свобод и способность их реализовать, вследствие чего усматривается два принципиальных момента.

Во-первых, право лица на гражданство может и должно рассматриваться в контексте правоотношения этого лица с государством и определенными обязанностями последнего по отношению к индивиду. В то же время государство обладает правом выбирать, кому оказывать свое покровительство, и на основе данного права требовать выполнения соответствующих обязательств индивидом и лояльности по отношению к себе.

Во-вторых, следует согласиться с точкой зрения, неоднократно высказывавшейся профессором С.В. Черниченко, относительно юридического содержания ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. По смыслу названной статьи характер правоотношений между индивидом и государством по поводу гражданства устанавливает, что право лица на гражданство обеспечивается не безусловной обязанностью государства создать условия для реализации такого права всякому, кто того пожелает, а обязанностью создать такие условия в первую очередь тем, кто правами гражданина вообще не обладает, или если в отношении того или иного лица существует реальная угроза утраты гражданства. Таким образом, право лица на гражданство совсем не означает, что оно его получит во многих государствах, но создает реальные возможности рассчитывать на установление правовой связи хотя бы с одним из них, а также гарантирует лицу возможность сохранения имеющегося гражданства.

В научной литературе и практике термин «двойное гражданство» употребляется, по крайней мере, в двух значениях.

С одной стороны, «двойное гражданство» представляет собой институт международного права, под которым понимается совокупность норм права, регламентирующих порядок приобретения лицом гражданства другого государства с ведома государства, гражданство которого оно уже имеет.

С другой стороны, это общественное явление, характеризующее такое положение физического лица, при котором оно имеет два и более гражданства, приобретая их без разрешения или согласия государства, гражданство которого оно получило первым.

Рассмотрим юридические аспекты и практику государств по отношению к этим двум подходам более подробно.

Нельзя сказать, что концепция двойного гражданства в современном мире является популярной. В то же время на практике число лиц, состоящих в гражданстве нескольких государств, велико и имеет тенденцию к возрастанию. Причин тому много, и они общеизвестны. По моему мнению, главная из них — коллизии законов о гражданстве государств.

Совершенно очевидно, что запретить или предотвратить данное явление невозможно. В этой ситуации основные усилия государств направляются на то, чтобы урегулировать вопросы правовой связи лица с государствами своего гражданства, а также отношения между этими государствами по поводу лиц, обладающих их гражданствами. Попытки большинства государств внести ясность в такого рода вопросы носят объективный характер и обусловлены:

а) стремлением создать необходимые условия для наиболее полного и всестороннего удовлетворения прав своих граждан;

б) решимостью соблюсти собственные интересы и гарантировать свою безопасность.

В этих целях заключаются различного рода международные соглашения, направленные на:

а) предотвращение случаев двойного гражданства (например, конвенции между СССР и Румынией 1978 г., СССР и ЧССР 1980 г. закрепляют намерение сторон ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами имеющиеся случаи двойного гражданства, а также предотвратить возникновение случаев двойного гражданства в будущем);

б) урегулирование негативных последствий двойного гражданства. Договоры такого рода сами по себе двойное гражданство не устраняют, но призваны разрешить наиболее острые проблемы, связанные со службой в вооруженных силах, дипломатической защитой, определением юрисдикции в отношении бипатридов и др. К ним относятся: Гаагская конвенция 1930 г. (ст. 4), Европейская конвенция о множественном гражданстве 1963 г. (гл. VII);

в) регламентацию порядка и условий реализации права на двойное гражданство (соглашения между Россией и Туркменистаном 1993 г., Россией и Таджикистаном 1995 г.).

Следует отметить, что в Российской Федерации международные договоры являются основным юридическим средством урегулирования вопросов двойного гражданства. Ст. 3 Закона “О гражданстве Российской Федерации” 1991 г. различает две категории международных договоров:

а) международные договоры, предусматривающие возможность приобретения гражданами Российской Федерации гражданства другого государства (или государств) без разрешения органов государственной власти (ч.1 ст. 3) в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ;

б) так называемые соответствующие международные договоры Российской Федерации (ч.2 ст. 3), допускающие возможность приобретения гражданами Российской Федерации гражданства другого государства только с разрешения органов государственной власти.

Современная практика приобретения второго (иного) гражданства не знает примеров урегулирования такого рода вопросов в соответствии с условиями генеральной трансформации, установленными ст. 15 Конституции РФ. Иными словами, Российская Федерация пока не заключила ни одного международного договора, который бы признавал безусловное право своих граждан на иностранное гражданство. В 2004 году Россия попыталась проявить инициативу по поводу заключения международного договора о двойном гражданстве с Украиной. Однако вопрос остался открытым. Все это свидетельствует о том, что двойное гражданство представляет собой сложный процесс, который требует, как минимум: регулирования вопросов имущественных, гражданских прав, обязанностей и ответственности; договоренности о службе в армии государства постоянного проживания; определения порядка правовой защиты вне территорий государств двойного гражданства; и т.д.

Что касается международных договоров Российской Федерации, которые обусловливают право граждан приобретать иное гражданство в соответствии с действующим национальным законодательством, то их число невелико. За последнее десятилетие к их числу прибавилось лишь два подобных соглашения — с Таджикистаном и Туркменистаном. Показательно, что выбор партнеров по соглашениям в прошлом и в настоящее время, совершенно очевидно, связан со стремлением решить, в первую очередь, политические проблемы. Однако можно констатировать, что ожидаемых политических дивидендов от подписания этих соглашений Россия так и не получила, да и проблем с правовым урегулированием вопросов двойного гражданства от действия этих договоров не убавилось.

Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства». Следует, однако, подчеркнуть, что ни сама Конституция, ни другие нормативные акты в этом смысле не проводят различия правового статуса российских граждан, получивших российское гражданство по рождению и в результате натурализации. Недостаточно уделяется внимания и анализу характера и содержания конституционных прав и обязанностей российских граждан, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, и российских граждан, проживающих за ее пределами. В то же время для наиболее полного учета взаимных интересов государства и гражданина необходимо исходить из того, как то или иное лицо приобрело гражданство государства, и где оно в данное время проживает.

Рассмотрим проблемы, связанные с определением и реализацией правового статуса бипатридов на другом примере. Гарантия равных прав гражданам Российской Федерации, состоящим в гражданстве и других государств, не умаляет их прав участвовать в управлении государством, состоять на государственной службе. Означает ли это, что лицо, имеющее двойное гражданство в Российской Федерации, может состоять на государственной службе в органах государственной власти? В соответствии с ч.4 ст. 32 Конституции РФ все граждане России получают равный доступ к государственной службе. Это положение соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации  и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Правомерным ограничением к занятию должности по государственной службе по смыслу конституционной статьи и названного международного соглашения является отсутствие в данном случае российского гражданства. Это же условие закреплено и в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. Однако на практике это не единственное правомерное ограничение права лица участвовать в управлении государством. В связи с этим нельзя не вспомнить и о необходимости обеспечения безопасности государства.

В соответствии со ст. 2 Закона «О безопасности» 1992 г. государство является основным субъектом обеспечения безопасности. Именно оно, действуя в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, обеспечивает незыблемость своих жизненно важных интересов, а также интересов личности и общества. Здесь вполне уместно задаться вопросом: лицо с двойным гражданством, состоящее на государственной службе в Российской Федерации, об интересах какого государства, общества будет беспокоиться?

Существуют и другие общие проблемы, сопряженные с оказанием государствами дипломатической защиты лицам, обладающим их гражданством, а также распространением юрисдикции государств в отношении этой категории лиц. Как осуществляется дипломатическая защита бипатридов в третьих странах? Этот вопрос в достаточной мере урегулирован: в силу действия принципа «эффективного гражданства» лицо вначале вправе рассчитывать на защиту со стороны государства постоянного проживания, а затем — государства второго гражданства. Однако решения проблемы защиты бипатрида в отношениях между государствами, гражданствами которых он обладает, нет и, вероятно, не может быть. Есть вопросы и в установлении юрисдикции государств в отношении бипатридов. К примеру, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и Франции, постоянно проживающее на территории Франции, работает в качестве технического сотрудника французского посольства в Москве. Будет ли это лицо обладать служебным иммунитетом в случае совершения противоправных действий при исполнении служебных обязанностей, или российское государство лишь освободит его от уплаты налога на заработанную плату, получаемую в посольстве? Иными словами, рассматривает ли российское законодательство данное лицо как собственного гражданина или как иностранца? Конечно же, уместно было бы говорить о признании за этим лицом статуса российского гражданина. Тогда как быть с принципом «эффективного гражданства»?

Другой пример. Лицо, имеющее гражданство Российской Федерации и гражданство другого, скажем, мусульманского, государства, законодательство которого допускает многоженство, проживает, пусть и короткий, но достаточно определенный период времени на территории России. Правомерным ли будет его сожительство с несколькими женами, состоящими с ним в браке по закону страны его второго гражданства? Совершенно очевидно, что вопросов в таких случаях возникает намного больше, чем вариантов их разрешения.