Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и иные функции, установленные федеральными законами.
Органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Принципы организации и деятельности прокуратуры – это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования.
Требования принципов обязательны для всех должностных лиц органов прокуратуры, независимо от занимаемой должности и конкретного направления деятельности. Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность их соблюдения.
Отдельно взятый принцип не оказывает регулирующего воздействия на организацию и деятельность органов прокуратуры. О влиянии принципов на технологию построения прокурорского надзора можно говорить только в том случае, если рассматривать каждый принцип во взаимодействии с другими основополагающими началами в рамках системы.
Принципы организации и деятельности прокуратуры реализуются по следующим направлениям:
1. В правотворчестве органов федеральной законодательной власти, а также при издании Генеральным прокурором РФ соответствующих нормативно-правовых актов;
Существующая научно обоснованная и выраженная в нормах права система принципов организации и деятельности прокуратуры играет очень важную роль в правотворческом процессе.
- Принципы служат ориентиром, в соответствии с которым законодатель разрабатывает и принимает законы, регламентирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в России.
- Принципы законодатель должен учитывать и при формировании других федеральных законов, регулирующих иные общественные отношения, но в которых так или иначе принимают участие и органы прокуратуры. Построение правовых норм этих законов должно осуществляться в соответствии с единой системой принципов организации и деятельности прокуратуры, что позволяет достичь согласованности и непротиворечивости в самой деятельности прокурора.
- Наличие единой системы принципов также позволяет обеспечить преемственность при внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре.
2. При осуществлении прокурорского надзора и деятельности прокуратуры по другим направлениям.
Существование научно обоснованной адекватно и строго отражающей сущность прокурорского надзора системы его принципов позволяет правоприменителю в лице прокурора обеспечить толкование и применение норм права:
- В соответствии с сущностью всей отрасли права толковать отдельные его нормы, недостаточно определенно и четко сформулированные в тех или иных нормативных актах;
- Толковать и правильно применять конфликтующие между собой нормы, регулирующие деятельность прокуратуры по выполнению возложенных на нее функций.
Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Поэтому они имеют единую систему принципов.
Основные принципы закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ». Систему принципов организации и деятельности прокуратуры РФ составляют:
1. принцип законности;
2. принцип централизации;
3. принцип единства;
4. принцип независимости;
5. принцип гласности;
6. принцип деполитизации.
В литературе можно встретить также выделение принципа публичности и принципа обязательности исполнения требований прокуроров. В то же время отдельные исследователи (Винокуров Ю.Е.) не признают за требованием деполитизации значения основополагающего принципа и считают его только одним из проявлений принципа независимости.
В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние можно также подразделить на организационные и функциональные Подобная классификация способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.
Определение принципа законности: органы прокуратуры осуществляют возложенные на них полномочия в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц.
В федеральном законодательстве о прокуратуре принцип законности выражается в установлении надзорных полномочий прокуроров, предмета и пределов их реализации, а также порядка деятельности.
Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неукоснительно соблюдать законность в собственной деятельности. Любое отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране.
Принцип законности также реализуется таким построением и такой обоснованностью действий и решений прокурора, которые гарантируют в каждом случае обнаружения правонарушений немедленное их устранение правовыми средствами. Незаконные решения прокурора могут быть обжалованы гражданами и должностными лицами вышестоящему прокурору или непосредственно в суд.
Каждый акт прокурорского реагирования должен быть:
- строжайшим образом основан на законе,
- совершаться в формах, определенных законом,
- не нарушать права граждан и юридических лиц.
Значение принципа законности заключается в том, что он создает необходимые условия для реализации всех остальных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.
Определение принципа централизации: в основе прокурорского надзора лежит единое централизованное руководство всей деятельностью органов прокуратуры при неукоснительном подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, а также безусловном выполнении указаний вышестоящих прокуроров нижестоящими.
Централизация органов прокуратуры выражается в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору Российской Федерации. Генеральный прокурор возглавляет всю систему прокурорских органов, руководит их деятельностью и осуществляет контроль за ней, издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, которые обязательны для исполнения всеми работниками прокуратуры. Для всех нижестоящих прокуроров обязательны для исполнения приказы и распоряжения нижестоящего прокурора.
Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право:
1. образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры,
2. определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры;
3. назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений;
4. издания обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций.
Прокурор любого звена при осуществлении надзора может быть заменен другим прокурором, за исключением особо оговоренных в законе случаев. Например, в заседаниях Пленумов Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ. Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнения полномочий нижестоящего, а также поручить последнему часть своих полномочий, в рамках закона.
- Принцип централизации в организации и деятельности органов прокуратуры выражается также в обязанности вышестоящих прокуроров контролировать деятельность подчиненных прокуроров.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности предполагает такую организацию прокурорских органов. При которой обеспечивались бы единые требования осуществления прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах.
Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. При реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.
Определение принципа единства: прокуратура является единой системой специальных федеральных государственных органов и учреждений, созданных для обеспечения верховенства Конституции, исполнения законов, а также непосредственно охраны прав и свобод личности, общества, государства на всей территории РФ.
Принцип единства означает:
1. единство целей и задач органов прокуратуры;
2. подчиненность прокуроров исключительно вышестоящим прокурорам, а всей системы этих органов - Генеральному прокурору Российской Федерации;
3. независимость органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий от органов государственной власти (как законодательных, так и исполнительных; как федеральных, так и субъектов Федерации), от органов местного самоуправления и общественных объединений; подчинение их только закону;
4. единство правовой регламентации их организации и деятельности;
5. общность форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности;
6. единые требования предъявляемые к работникам прокуратуры (в том числе к прокурорам) - наличие высшего юридического образования (кроме помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур), надлежащее состояние здоровья, достижение определенного возраста и проч.
В соответствии с принципом единства не допускается создание государственных и негосударственных органов, подменяющих или дублирующих деятельность по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением законности на территории РФ.
Принцип единства реализуется в единоличном решении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы, указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Осуществляя надзор за исполнением законов каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, принимает иные решения.
Каждый прокурор действует от имени всей системы прокурорских органов. Все прокуроры наделены одинаковыми по характеру общими полномочиями, за исключением лишь отдельных случаев, указанных в законе. Каждый из них, например, имеет право и обязан принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения любого нарушения закона. В соответствии с принципом единства системы прокурорских органов вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему прокурору выполнение своих обязанностей (кроме специально оговоренных в законе) и вместе с тем вправе взять на себя осуществление обязанностей нижестоящего прокурора.
Едины и формы прокурорского реагирования на нарушения закона, такие как протест прокурора на противоречащий закону правовой акт, представление прокурора об устранении нарушений закона, постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами.
Определение принципа независимости: в совей организации и деятельности органы прокуратуры не зависимы от органов законодательной, исполнительной и судебной власти. При исполнении своих обязанностей прокурорские работники руководствуются только законом, своим правосознанием и совестью.
Необходимо выделить следующие правовые гарантии независимости прокурорских работников:
1. в соответствии с ч. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
2. финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета. Строительство и капитальный ремонт зданий, техническое оснащение органов прокуратуры может осуществляться также за счет средств местных бюджетов. Материальное обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры осуществляет Генеральная прокуратура РФ.
3. воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность. Например, ч. 2 ст. 294 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя, дознавателя, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела.
4. в законе закреплена неприкосновенность прокурора. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.
5. прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от органов власти и управления. Организационные мероприятия по осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры осуществляют в контакте с федеральными и местными органами власти.
Определение принципа гласности: органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
На принципе гласности основаны многие формы и методы прокурорского надзора:
проверка состояния законности на поднадзорных объектах и в государственных структурах,
рассмотрение жалоб и заявлений,
принесение протестов и представлений,
вынесение официальных предостережений,
участие в рассмотрении гражданских и уголовных дел,
участие в заседаниях представительных органов и т.п.
При расследовании преступлений с разрешения прокурора могут быть преданы гласности те или иные данные, полученные следователем. Выступления в печати, на радио и телевидении могут способствовать раскрытию преступлений, обнаружению лиц, их совершивших.
Законом о прокуратуре (ст. 4) установлено, что органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Одна из форм реализации принципа гласности закреплена в п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре. Согласно этой статье Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчет о проделанной работе по их укреплению. На практике все подчиненные прокуроры также постоянно информируют местные органы власти о результатах своей работы.
Гласность имеет и еще один аспект - учет общественного мнения, критика отдельных моментов в деятельности прокуратуры должны быть использованы в целях совершенствования ее деятельности, недопущения обюрокрачивания прокурорской системы.
Реализация принципа гласности достигается тем, что в органах прокуратуры создаются специальные подразделения или назначаются помощники прокуроров, отвечающие за связь со СМИ. Органы прокуратуры должны оперативно сообщать в СМИ информацию о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении, вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть точными и не допускать излишней сенсационности.
Но наряду со свободой слова цивилизация в интересах сохранения мира, безопасности, культуры выработала определенные ограничения в пользовании данным правом. Общие основания таких ограничений даны в п.3 ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах. Ограничения должны быть установлены национальным законодательством и являются необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
Конституция Российской Федерации конкретизирует эти положения, запрещая пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или иного превосходства. Российское законодательство устанавливает ответственность, в том числе уголовную, за нарушение этих запретов.
Необходимое ограничение свободы слова, введенное для защиты чести, достоинства и репутации граждан и объединений, содержится в нормах гражданского права.
Определение принципа деполитизации: организация и деятельность органов прокуратуры в РФ не может строиться в зависимости от каких-либо политических структур или идеологических взглядов.
Содержание принципа заключается в том, что на законодательном уровне закреплено положение, согласно которому прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
Осуществляя надзор за соблюдением законов, прокуратура касается и политических аспектов общественной жизни. От того, насколько беспристрастно прокурор подойдет к разрешению правовых вопросов, связанных с политической жизнью, зависит стабильность общественной жизни.
Известно, что во всех политических объединениях существует внутренняя, организационная дисциплина, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда совпадать с целями и задачами органов прокуратуры, поэтому их выполнение препятствовало бы осуществлению функций прокуратуры. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурор не должен использовать свое служебное положение в партийных интересах.
Кроме того, законом запрещено создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры.
Безусловно, каждый прокурор как человек и гражданин может разделять или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных политических объединений. Однако это не должно ни в коей мере влиять на принятие им своих профессиональных решений.
Особое место прокуратуры в системе государственных органов обусловлено спецификой ее задач и функций.
Цель деятельности прокуратуры заключается в создании на территории РФ режима законности, который позволит обеспечить верховенство и соблюдение Конституции РФ, исполнение действующих законов, а также сформировать механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Можно выделить три группы задач, стоящих перед органами прокуратуры:
1. задачи по обеспечению единства правового пространства в государстве,
2. задачи по осуществлению борьбы с преступностью,
3. организационные задачи.
В первую группу следует включить
- достижение единообразия и точности при исполнении действующего на территории РФ законодательства
- обеспечение соответствия издаваемых га территории РФ нормативно-правовых актов Конституции и федеральному законодательству
- гарантированное соблюдение на всей территории РФ прав и свобод человека и гражданина
- обеспечение судебной защиты нарушенных интересов государства путем подачи исков в арбитражные и гражданские суды.
Ко второй группе:
- обеспечение реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности за совершенные преступления
- достижение согласованного взаимодействия правоохранительных структур государства в борьбе с преступностью
- обеспечение законности исполнения назначенного судом наказания и иных мер принудительного характера
К третьей группе:
- обеспечение оперативного поступления информации об имеющих место различных нарушениях, организация надлежащей работы с жалобами и обращениями граждан
- установление эффективного сотрудничества с правоохранительными органами других стран для обеспечения уголовного преследования транснациональных преступных группировок, розыска и экстрадиции преступников, скрывающихся за рубежом, оказания правовой помощи гражданам РФ, находящимся за рубежом, организации обмена опытом работы с прокуратурами других стран
- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии законности и эффективности борьбы с правонарушениями,
- обобщение практических материалов по ведению прокурорского надзора и организация обмена опытом работы
- подготовка высококвалифицированных кадров для структур органов прокуратуры и организация работы по повышению их квалификации
В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры представляет собой самостоятельное направление реализации государством своих функций по обеспечению единства правового пространства России, соблюдению режима законности всеми субъектами права, а также охране прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Деятельность прокуратуры организована по следующим основным направлениям:
1. обеспечение общего надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов;
2. осуществление уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
3. координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
4. участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел, обжалованию противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;
5. рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан;
6. участие прокуратуры в правотворческой деятельности;
7. участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных и исполнительных органах субъектов федерации, органов местного самоуправления;
8. организация издания специальной литературы;
9. обеспечение прямых связей в пределах предоставленной компетенции с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничество с ними, заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участия в разработке международных договоров РФ;
10. осуществление деятельности по подготовке и повышению квалификации прокурорско-следственных кадров.
Для того чтобы лучше понять сущность прокурорского надзора, необходимо выделить его признаки:
1. Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом. Полномочия, предоставленные прокурору для осуществления своих полномочий, принадлежат исключительно ему и ни на какой другой орган государственной власти возложены быть не могут.
2. Прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер и распространяется на все сферы общественных отношений, которые урегулированы нормами права. Прокурорский надзор распространяется на деятельность как правоохранительных и контролирующих органов и их должностных лиц, так и подконтрольных структур и их должностных лиц. Это отличает прокурорский надзор от иных контролирующих функций государственных органов, имеющих более узкий, ведомственный характер.
3. Прокурорский надзор осуществляется исключительно в рамках, установленных нормами права. В связи с этим необходимо отметить, что полномочия прокуроров по осуществлению надзора закреплены не только в Законе о прокуратуре, но и в нормах других федеральных законов, а также приказах, указаниях и распоряжениях Генерального прокурора РФ.
4. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением федеральных конституционных и федеральных законов. На прокуратуру также возлагается обязанность осуществлять надзор за исполнением вступивших в законную силу международных договоров РФ и правил применения на территории России норм международного права в случаях, указанных в законе.
Таким образом, можно сделать вывод, что прокурорский надзор — это урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами и учреждениями прокуратуры, направленный на установление режима законности в государстве, обеспечение верховенства Конституции, соблюдения и исполнения законов, охрану прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов личности, общества и государства.
Прокурорский надзор следует отличать от судебного контроля, а также от контрольных функций федеральных органов исполнительной власти — государственного контроля.
В научной литературе под судебным контролем понимают особую форму осуществления правосудия в сфере уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного и административного судопроизводства.
Судебный контроль отличается от прокурорского надзора по:
1. реализующим его субъектам: судебный контроль осуществляется только судом, а прокурорский надзор — органами прокуратуры;
2. формам деятельности: судебный контроль осуществляется исключительно в установленных законом особых процессуальных формах, а прокурорский надзор реализуется как в административных, так и в процессуальных формах;
3. предмету деятельности: судебный контроль осуществляется с целью рассмотрения и разрешения дел, проверки законности, обоснованности и справедливости вынесенных по делу судебных решений, а также соблюдения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан путем осуществления правосудия, а деятельность прокуратуры не связана с правосудием. Задача органов прокуратуры заключается в выявлении и пресечении нарушений Конституции и федеральных законов с помощью правовых способов и средств прокурорского реагирования;
4. сферам распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они в значительной степени совпадают, а с другой - прокурорская значительно шире судебной. Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно-розыскным или следственным органам либо оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов и организаций, их должностных лиц. В поле зрения прокурора - и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях во всех правоохранительных органах. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора.
5. правовым последствиям: судебный контроль в отличие от прокурорского надзора завершается принятием особого судебного решения — акта правосудия.
6. способам осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно. Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. А на таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует, независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения.
7. прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства, - протоколирования, назначения и проведения слушаний и т.п. При необходимости прокурор может провести поверку внезапно, во внерабочее время, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное решение.
8. Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его соотнесения с судебным контролем является бесплатность, а значит, полная доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч.4 ст.27, ч.3 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст.41 ГПК РСФСР и др.).
9. одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий, - это инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другой существенный момент - есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет "ущемленной стороны", которая может возбудить судебное дело; незаконных решениях следователя о прекращении уголовного дела о хищении государственной собственности, злоупотреблении властью и т.п. и необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав.
Следует различать также прокурорский надзор и государственный контроль. Под последним понимают проведение специально уполномоченными органами исполнительной власти проверок выполнения юридическими лицами или частными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам и т.д.), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами.
Во-первых, прокурорский надзор отличается от государственного контроля тем, что надзорные полномочия прокурора не включают в себя возможность осуществления распорядительной деятельности, выражающейся в возможности отмены нормативно-правового акта, возложении обязанности проведения какого-либо действия, наложении взыскания, определении целесообразности расстановки сил и средств и т.п.
Во-вторых, контрольные функции государственной власти распределены между министерствами и ведомствами, которые реализуют их исключительно в рамках предоставленных им полномочий. Прокурорский надзор отличается всеобъемлющим характером и осуществляется по отношению как к подконтрольным органам, так и к контролирующим организациям и их должностным лицам.
В-третьих, государственные контролирующие органы оценивают организацию и деятельность подконтрольных структур не только с точки зрения законности, но и с позиции эффективности и целесообразности. Прокурорский надзор всегда направлен только на проверку соблюдения законности и носит правовой характер. Реализуя свои полномочия, прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры. В связи с тем что прокурорский надзор охватывает достаточно широкую сферу общественных отношений, урегулированных нормами права, он неоднороден по своему характеру и подразделяется на отдельные отрасли, которые нормативно закреплены в Законе о прокуратуре. Законодательное закрепление отраслей прокурорского надзора для практической деятельности органов прокуратуры очень важно. Выделение отраслей прокурорского надзора, во-первых, позволяет конкретизировать деятельность прокуратуры по наиболее значимым направлениям; во-вторых, обеспечивает четкую организацию деятельности, что исключает дублирование при выполнении прокурорами своих функций; в-третьих, способствует оптимальной организации управления в системе органов прокуратуры. в-четвертых, обусловлена потребностью в специализации прокурорских кадров. Осуществление надзора требует от прокуроров глубокого знания огромного числа законов и подзаконных актов, исполнение требований которых проверяется прокурором. Максимально глубокое знание требований всех действующих на территории РФ законов, методов выявления и устранения их нарушений, одним прокурором практически невозможно.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуроре, нашедшие дальнейшее правовое закрепление в гл. 1, 2, 3, 4 разд. III, а также в разд. IV (ст. 28,36,37) Закона о прокуратуре, выделяются надзоры прокуратуры за:
1. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу.
5. Надзор за исполнением законов судебными приставами.
6. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами.
В основе построения системы органов и учреждений прокуратуры лежат следующие принципы:
1. административно-территориальное и национально-государственного устройства РФ,
2. места постоянной дислокации воинских частей и подразделений,
3. отраслевой принадлежности к определенному виду деятельности.
Систему прокуратуры РФ согласно ст. 11 Закона о прокуратуре составляют:
1. Генеральная прокуратура РФ;
2. прокуратуры субъектов Российской Федерации;
3. приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (прокуратуры военных округов, родов войск, флотов, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры, прокуратуры на режимных объектах и территориях);
4. другие территориальные прокуратуры (межрайонные, городов с районным делением);
5. прокуратуры городов и районов;
6. военные и иные специализированные прокуратуры на правах прокуратур районов,
7. научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ и др.);
8. редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами (редакция журнала "Законность").
Каждый из элементов (звеньев) рассмотренной выше системы прокуратуры РФ состоит из подразделений, составляющих их структуру.
Генеральную прокуратуру РФ (и одновременно всю систему прокуратуры РФ) возглавляет Генеральный прокурор РФ. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, чьи служебные обязанности определяются Генеральным прокурором РФ.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют:
1. главные управления (Главное следственное управление, состоящее из управления по надзору за расследованием преступлений и следственного управления);
2. управления (организационно-контрольное, по надзору за исполнением уголовных наказаний и другие);
3. отделы на правах управления (безопасности, реабилитации жертв политических репрессий, криминалистики, писем);
4. отделы в составе управлений (организационного обеспечения, планирования и контроля, статистики и анализа — в организационно-контрольном управлении) и т.д.
5. Секретариат Генерального прокурора РФ (на правах управления);
6. центр информации и общественных связей (на правах управления);
7. приемная (на правах управления) и некоторые другие.
8. Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.
9. коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором РФ, в которую входят первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ (по должности) и другие прокурорские работники, назначаемые Генеральным прокурором (некоторые начальники управлений Генеральной прокуратуры РФ, директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и др.).
10. Научно-консультативный совет, в состав которого входят прокурорские работники и ученые. Положение о научно-консультативном совете утверждено Приказом Генерального прокурора от 3.01.96 «Об образовании при Генеральной прокуратуре РФ Научно-консультативного совета».
11. Информационно-аналитический центр на основании Приказа Генерального прокурора от 23.10.98 «Об образовании Информационно-аналитического центра Генеральной прокуратуры РФ».
12. Отделы и управления Генеральной прокуратуры в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном, федеральных округах. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и, межнациональных отношениях на Северном Кавказе.
К числу территориальных относятся:
1. прокуратуры субъектов РФ,
2. иные территориальные прокуратуры (городов с районным делением и межрайонные),
3. прокуратуры городов и районов.
К числу специализированных прокуратур относятся:
1. военная прокуратура,
2. транспортные прокуратуры,
3. прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях,
4. природоохранные прокуратуры,
5. прокуратуры ЗАТО.
Военная прокуратура. Согласно Закону о прокуратуре систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.
Транспортные прокуратуры действуют на правах прокуратур субъектов и районных прокуратур и и осуществляют свои полномочия, касающиеся исполнения законов о безопасности движения на воздушном, речном, морском и железнодорожном транспорте. Транспортные прокуратуры также осуществляют надзор за исполнением законов и соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан предприятиями различных форм собственности, которые так или иначе связаны с предоставлением или обслуживанием транспортных перевозок, грузов и пассажиров.
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении назначенных судом наказания и иных мер принудительного характера.
Прокуратуры созданы для усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Указанные прокуратуры действуют на правах районных с подчинением соответствующему прокурору субъекта РФ.
Природоохранные прокуратуры. В связи с ухудшением в стране экологической обстановки и необходимостью усиления прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы и окружающей среды в системе органов прокуратуры учреждены природоохранные прокуратуры. Они созданы по принципу межрайонных прокуратур с соответствующей штатной численностью: прокурор, его заместитель, помощники прокурора, следователи. На правах прокуратуры субъекта в настоящее время действует только Волжская межрегиональная природоохранительная прокуратура. Прокуратура наделена всеми присущими этому органу полномочиями. Пределы надзора ограничены надзором за соблюдением законов об охране природы и окружающей среды.
Прокуратуры ЗАТО. В настоящее время действуют только две специализированные прокуратуры ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур» с непосредственным подчинением Генеральной прокуратуре РФ.
Согласно ст. 40 Закона о прокуратуре служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Таким образом, службу в органах прокуратуры можно определить как деятельность прокурорских работников по реализации полномочий от имени Российской Федерации по надзору за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, по выполнению иных функций, установленных федеральными законами.
Служба в органах прокуратуры строиться на принципах и условиях, определенных законодательством о государственной службе, с учетом особенностей, предусмотренных законом о прокуратуре.
Принципы службы в органах прокуратуры:
1. Требование законности, то есть необходимость соблюдения Конституции РФ, трудового и другого законодательства;
2. равный доступ граждан к службе;
3. единство требований к прохождению службы с учетом профессиональной, моральной и возрастной пригодности;
4. сочетание гласности и конфиденциальности при подборе, расстановке и использовании кадров органов прокуратуры и при осуществлении ими государственной службы;
5. профессионализм и компетентность прокурорских работников, предполагающие высокую степень выполнения обязанностей по должности и достаточный объем знаний, умений и навыков;
6. внепартийность службы;
7. стабильность и ротацию кадров прокуратуры в сочетании с правом на продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации.
В соответствии со ст. 40.1 Закона о прокуратуре прокурорами и следователями могут быть:
1. граждане Российской Федерации,
2. имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений.
3. обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами,
4. способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
5. На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.
Генеральный прокурор Российской Федерации вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти.
Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
1. имеет гражданство иностранного государства;
2. признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
3. лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
4. имело или имеет судимость;
5. имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;
6. состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
7. отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.
Высокая профессиональная подготовка работников органов прокуратуры должна сочетаться с их гражданским мужеством, непримиримостью к нарушениям закона, честностью, неподкупностью и справедливостью. Прокуроры, как было сказано выше, должны быть способными по состоянию здоровья выполнять весьма трудные физически и нравственно возлагаемые на них обязанности, в особенности в борьбе с уголовной преступностью.
Вступая в должность прокурора, выпускник высшего юридического учебного заведения принимает присягу, введенную Законом о прокуратуре (ст. 404). В ней также содержатся требования к этим должностным лицам:
"Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь:
свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;
непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия;
активно защищать интересы личности, общества и государства;
чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;
строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;
постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.
Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры".
Следует, однако, сравнить текст присяги прокурорского работника с присягой Генерального прокурора РФ (ст. 12):
"Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства".
Прокурорским работникам как государственным служащим принадлежат следующие права:
1. право знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности;
2. право на продвижение по службе, переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации;
3. право объединения в профессиональные союзы;
4. право обжалования вышестоящему руководителю или в суд решения руководителя органа или учреждения прокуратуры по вопросам прохождения службы;
5. право знакомиться с материалами, находящимися в его личном деле, приобщать к делу письменные объяснения;
6. право на получение бесплатного форменного обмундирования.
Основные обязанности работников прокуратуры:
1. соблюдение Конституции РФ и других законов;
2. добросовестное исполнение должностных обязанностей;
3. соблюдение правил внутреннего трудового распорядка;
4. сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны;
5. исполнение приказов, распоряжений, указаний вышестоящих прокуроров, за исключением незаконных;
6. поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.
Также на работников прокуратуры распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 31.07.95 «Об основах государственной службы РФ» (ст. 11).
Работники прокуратуры не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;
11) принимать участие в забастовках;
12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.
Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Под такой же защитой находится имущество указанных лиц.
С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора РФ Конституция предусматривает необходимость решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной властей. При этом Президент РФ наделен полномочием представлять кандидатуру на должность Генерального прокурора, а Совет Федерации - полномочием принимать окончательное решение о ее назначении на должность или об отклонении.
Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным его Регламентом.
Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона). При противоречии позиций по поводу освобождения Генерального прокурора от должности окончательное решение принимается Советом Федерации, и должность сохраняется за ранее назначенным лицом.
Совет Федерации по представлению Генерального прокурора назначает на должности и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации.
Назначение прокуроров всех субъектов Федерации осуществляется Генеральным прокурором России "по согласованию с ее субъектами". Вопрос о том, какой орган субъекта Федерации должен принимать соответствующее решение, отнесен к ведению самих субъектов Федерации. Освобождение этих прокуроров от должности в соответствии со ст. 13 Закона о прокуратуре производится Генеральным прокурором России и согласования с субъектами Федерации не требует.
"Иные" прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Согласование такого назначения ни Конституцией, ни Законом о прокуратуре не предусматривается. В таком же порядке производится и освобождение их от занимаемых должностей.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему