Общая характеристика производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.

Производство по жалобам. Жалобы всегда связаны с мнением жалобщика о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов. Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Нормативный правовой материал по этому виду производства чрезвычайно разобщенный. Конституция РФ предусматривает лишь судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но существует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Он в самой общей форме определяется действующим и в наши дни Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. Конституция РФ, не говоря прямо о жалобах граждан, адресуемых в административном порядке, тем не менее закрепляет их право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы (ст. 33). Очевидно, что жалоба является одной из форм подобного обращения.

Общие правила административного производства по жалобам следующие.

Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа.

Запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т.е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих).

Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки разрешения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т.е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения продлено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и своевременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т.е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи действия были признаны в административном или судебном порядке неправильными.

Обращения граждан

Статьей 33 Конституции РФ закреплено одно из фундаментальных начал административного права, своего рода один из столпов данной отрасли, а именно право граждан на обращение. Обратимся к формулировке ст. 33 Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Данное право является важнейшим элементом правового статуса граждан в целом и административно-правового статуса в особенности, а также представляет собой одну из основных гарантий защиты прав и свобод, декларируемых Конституцией России и иными нормативными правовыми актами.

Конституционное положение находит конкретизацию в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон об обращениях), которым регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Данный порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами (например, адресованные Уполномоченному по правам человека в РФ, в Конституционный Суд РФ, связанные с разбирательством дел судами, обращения осужденных о помиловании, сообщения о преступлениях и т.п.).

Так, порядок обращения с заявлением о преступлении урегулирован нормами уголовно-процессуального законодательства. В соответствии со ст. 141 УПК РФ заявление о преступлении может быть сделано в устном или письменном виде. Письменное заявление о преступлении заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим данное заявление. Протокол должен содержать данные о заявителе, а также о документах, удостоверяющих его личность. Независимо от формы подобного заявления заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос в соответствии со ст. 306 УК РФ, о чем в протоколе делается отметка, удостоверяемая подписью заявителя. Заявителю выдается документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

В отношении заявлений о преступлении установлен короткий срок рассмотрения; согласно ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При этом прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе по ходатайству соответственно следователя, дознавателя продлить срок принятия решения по заявлению до 10 суток, а при необходимости документальных проверок или ревизий - до 30 суток.

Несмотря на то что в названии Закона об обращениях акцент сделан именно на гражданах РФ, в практической деятельности необходимо учитывать положения ч. 3 ст. 1 названного Закона, в соответствии с которыми порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Случаи отступления от этого правила могут устанавливаться международными договорами РФ.

Статья 2 Закона об обращениях подтверждает и конкретизирует принципиальные положения Конституции РФ, усиливая конституционное право на обращение следующими положениями:

граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;

граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц;

рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Кроме того, анализ положений Закона об обращениях позволяет выделить следующие не менее важные гарантии реализации конституционного права на обращение:

гарантия безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6) Закона и как частный случай реализации данного положения в самом Законе об обращениях закрепление недопустимости направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется (ч. 6 ст. 8);

обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9) и вытекающий из этого правила принцип срочности рассмотрения обращений (ст. 12).

Для понимания того, что представляет собой право гражданина на обращение, необходимо выяснить значение самого термина "обращение" применительно к данному Закону. Статья 4 дает следующее определение понятия "обращение": направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Как видно, Закон об обращениях сохранил преемственность с актами советского законодательства в части деления обращений на три относительно обособленные группы, а именно предложение, заявление, жалоба.

Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц.

Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц.

Согласно ст. 5 Закона об обращениях при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов или уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Особое внимание в Законе об обращениях уделено обеспечению гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;

с ч. 2 ст. 6 при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

с ч. 6 ст. 8 запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. В том случае, если в соответствии с данным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (ч. 7 ст. 8 Закона).

Как уже было отмечено, ст. 9 Закона об обращениях закреплена обязательность принятия обращения к рассмотрению. Данная гарантия складывается из двух взаимосвязанных аспектов. Во-первых, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Во-вторых, при необходимости обеспечивается его рассмотрение с выездом на место.

Особое место в числе гарантий реализации гражданами своего права на обращение является законодательное закрепление процедуры рассмотрения обращений. В сочетании с охарактеризованными гарантиями это своеобразный алгоритм, в равной степени обязательный и для тех, кто обращается, и в еще большей степени для тех, кто рассматривает эти обращения. Отступления от этого алгоритма представляют собой нарушение закона и должны влечь установленную ответственность. Итак, из чего складывается процедура рассмотрения обращений?

Требование к форме обращения. Статьей 7 Закона об обращениях определены требования к письменному обращению. Так, гражданин в письменном обращении обязательно указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (законодателем сделана оговорка, что отчество указывается при его наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Отступление от данных требований влечет ряд последствий, которые определяются тем, в чем именно состоит отступление от формы обращения. Так, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Тем самым гражданин, нарушивший форму обращения, в какой-то мере наказывает себя сам, самостоятельно лишаясь возможности реализовать свое конституционное право. Однако данное положение содержит и иную смысловую нагрузку; оно направлено на недопустимость доносов и наветов, когда попытка опорочить человека оформляется в форме анонимного сообщения.

Вместе с тем законодательством сделана особая оговорка в отношении обращений, в которых содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. Понятно, что по известным причинам лицо, обращающееся с такого рода обращением, в подавляющем большинстве случаев будет как раз стремиться сохранить анонимность. Нельзя исключать и того, что подобного рода обращения могут исходить от психически неуравновешенных людей, обусловливаться узкокорыстными интересами. Поэтому в данном вопросе законодательство использует универсальное правило: подобные анонимные обращения направляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией, например в органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны и т.д.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членов его семьи, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона об обращениях вправе оставить подобное обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом. Здесь мы можем видеть определенную взаимосвязь административного права с гражданским, одним из основных постулатов которого также является недопустимость злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ).

Особый случай представляет ситуация, предусмотренная ч. 4 ст. 11 Закона об обращениях. Если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается, и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. Данное положение нуждается в пояснении. Необходимо помнить, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" граждане РФ вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения РФ с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке РФ, родном языке или на любом другом языке народов РФ, которым они владеют. В свою очередь, согласно п. 5 ст. 15 названного Закона, ответы на предложения, заявления и жалобы граждан даются на языке обращения. В случае невозможности дать ответ на языке обращения используется государственный язык Российской Федерации. Таким образом, говоря о невозможности прочтения обращения, законодатель имеет в виду ситуацию, когда обращение написано почерком, не позволяющим определить содержание написанного, текст обращения залит чернилами или иными веществами и т.п. ситуации, когда невозможно определить содержание написанного. Само по себе обращение, написанное не на русском языке, не может служить причиной не дать на него ответ.

Направление обращения компетентному лицу. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона об обращениях гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Однако законодательством предусмотрен ряд отступлений от данного правила. Так, в силу ч. 3 ст. 8 данного Закона об обращениях письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Кроме того, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение 7 дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Данный порядок представляется вполне обоснованным и логичным, поскольку далеко не каждый гражданин может в совершенстве знать компетенцию всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В этой связи законодательство не допускает возможности отказа в рассмотрении обращения по формальному мотиву направления обращения "не тому лицу", а, наоборот, возлагает на получившего обращение передать его тому, в чью компетенцию входит рассмотрение подобного рода обращений.

Обязательность регистрации обращений. Согласно п. 2 ст. 8 Закона об обращениях письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. На практике в соответствии со сложившимися правилами делопроизводства гражданину, обратившемуся в конкретный государственный орган или орган местного самоуправления, ставится отметка о принятии обращения на копии обращения непосредственно при получении обращения, и, если регистрация обращения сразу невозможна, через некоторое время по запросу этого гражданина, как правило, по телефону сообщается регистрационный номер обращения.

Сроки рассмотрения обращений. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона об обращениях письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Вместе с тем в исключительных случаях на основании ч. 2 ст. 12 данного Закона руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Аналогичным образом и на указанный срок допускается продление срока рассмотрения обращения и в случае, если орган или должностное лицо, получившие обращение, для подготовки ответа вынуждены запрашивать документы и материалы в других государственных органах или органах местного самоуправления. Отметим, что в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона об обращениях государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением тех, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Отметим, что действовавший до самого недавнего времени порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII, в части сроков рассмотрения обращений был в некоторой степени более гибким. Так, предусматривалось, что заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Особо оговаривалось, что в тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматривались в срок до 1 месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем должно было сообщаться лицу, внесшему предложение.

Особо оговаривались сокращенные сроки рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей:

в органах Союза ССР и в республиканских органах в срок до 15 дней со дня их поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу;

в местных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях - безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления заявления или жалобы в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы военнослужащих и членов их семей было необходимо проведение специальной проверки, истребование материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могли быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 15 дней, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

При этом особо оговаривалось, что предложения, заявления и жалобы военнослужащих, связанные с прохождением службы, подаются, рассматриваются и разрешаются в соответствии с Уставом внутренней службы и Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил СССР. Иными словами, установленный названным Указом льготный порядок рассмотрения обращений военнослужащих и членов их семей распространялся на правоотношения, не связанные напрямую с военной службой, например обращения по поводу работы жен военнослужащих, предоставления мест в детских садах и т.п.

Представляется, что особый, по-своему льготный порядок рассмотрения обращений военнослужащих и членов их семей был обусловлен спецификой деятельности данных лиц (например, в отдаленных гарнизонах), своего рода проявлением уважения государства к своим защитникам. Российское законодательство в новом Законе об обращениях отказалось от выделения обращений военнослужащих и членов их семей, что, по мнению автора, является определенным недостатком Закона, своего рода моральной недоработкой.

Содержание ответа на обращение. В соответствии с прямым указанием ст. 10 Закона об обращениях государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом или уполномоченным на то лицом.

Вместе с тем в ряде случаев, которые уже были рассмотрены, законодательство исходит из невозможности дать ответ по существу поставленных в обращении вопросов (анонимность; оскорбительный характер; невозможность прочтения обращения). Другими случаями, допускающими возможность исключения ответа на обращение по существу, являются случаи, именуемые в просторечии "сутяжничество", а также связанные с государственной или иной охраняемой федеральным законом тайной.

Так, частью 5 ст. 11 Закона об обращениях особо оговаривается, что, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное либо уполномоченное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что это и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, в соответствии с ч. 6 ст. 11 Закона об обращениях сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Особо отметим, что ч. 7 ст. 11 Закона об обращениях предусмотрено, что, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Анализ норм Закона об обращениях свидетельствует, что основное внимание законодателя было уделено регламентации письменных обращений граждан. Вместе с тем представляется вполне очевидным тот факт, что значительное количество граждан, даже вполне образованных, испытывают определенные трудности с изложением своих проблем на бумаге. Одной из причин такой ситуации является элементарная правовая неграмотность значительной части российского населения. По этой причине, как уже отмечалось, особо выделяются устные обращения. Именно для их принятия предусматривается процедура личного приема граждан руководителями и уполномоченными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, ситуация, когда, например, в 1906 г. простой российский обыватель мог записаться на прием к премьер-министру Российской империи и, самое главное, получить ответ на свое прошение непосредственно из уст главы правительства, сегодня, спустя 100 лет, выглядит фантастической. Вместе с тем отметим, что регламентации личного приема граждан в Законе об обращениях посвящена отдельная ст. 13. В соответствии с ней личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. На практике такую информацию можно получить непосредственно в конкретных органах, а также с постепенным развитием Интернета - на сайтах значительного количества органов государственной власти и местного самоуправления. Так, например, в Санкт-Петербурге большой объем информации можно получить на официальном портале администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru.

Законом определяется процедура рассмотрения устных обращений граждан. В числе особенностей данной процедуры выделим следующие:

при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность;

содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Законом об обращениях;

в случае если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться;

в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В соответствии со ст. 14 Закона об обращениях государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица контролируют в пределах своей компетенции соблюдение порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Статьей 15 Закона об обращениях особо оговаривается, что лица, виновные в его нарушении, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Данная норма адресована прежде всего к государственным и муниципальным служащим, руководителям государственных органов и органов местного самоуправления. Под ответственностью, которую имеет в виду Закон об обращениях, в первую очередь понимается дисциплинарная ответственность. Вместе с тем в ст. 16 этого Закона особо оговариваются и случаи гражданско-правовой ответственности. Так, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В то же время в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с гражданина по решению суда. Конечно, необходимо определенное время для того, чтобы сложилась практика применения ст. 16 Закона об обращениях. Однако уже сейчас можно сказать, что закрепление взаимной гражданско-правовой ответственности как гражданина, так и государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц можно рассматривать в качестве еще одной, немаловажной гарантии интересов граждан.

Как было отмечено, порядок рассмотрения обращений, установленный Законом об обращениях, не распространяется на обращения граждан в судебные органы. Прежде всего это относится к такому виду обращений, как жалоба. По сути, данный Закон создает практический правовой механизм административного обжалования, когда заинтересованный гражданин пытается решить возникающие проблемы без обращения в судебные органы. Во многих случаях административная жалоба, адресованная в конкретный орган или должностному лицу, может быть рассмотрена гораздо быстрее, нежели в суде. Кроме того, вряд ли стоит сбрасывать со счетов и определенный мировоззренческий аспект: у значительной части российского общества возможность защиты своих прав далеко не всегда связана с судами, многие люди не имеют ни опыта, ни желания обращаться в суд, да и опасения прослыть в глазах окружающих "сутягой" играют не последнюю роль. Мы далеки от утверждения, что административная жалоба - это плохо, а все вопросы нужно решать только в суде. В идеале административное и судебное обжалование должны взаимодополняться. Другой вопрос, что в ряде ситуаций решение по жалобе гражданина в административном порядке далеко не всегда устраивает гражданина, да и, скажем прямо, далеко не всегда соответствует закону. В подобных ситуациях суд выступает в качестве своеобразной последней инстанции, призванной поставить точку в возникшей конфликтной ситуации.

На наш взгляд, большое количество жалоб граждан в судах - это своего рода тревожный сигнал, свидетельствующий о том, что в механизме рассмотрения жалоб граждан в административном порядке существуют определенные сбои, вынуждающие гражданина искать правду в суде. Однако повторимся, что, по нашему твердому убеждению, и административное, и судебное обжалования имеют равное право на существование, при этом именно за судом остается последнее слово в рассмотрении спора. Данная позиция основывается в положении, закрепленном ст. 46 Конституции РФ:

каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. По сути, данная норма представляет собой фундамент существования механизма судебного обжалования;

решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц могут быть обжалованы в суд;

каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Наиболее характерным примером практической реализации данного конституционного положения является практика обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека.

Правовую основу механизма судебного обжалования составляют Гражданский процессуальный кодекс РФ и Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (далее - Закон об обжаловании).

Статьей 1 Закона об обжаловании установлено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены его права и свободы. К числу действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд, ст. 2 этого Закона относит коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если указанное бездействие повлекло нарушение прав граждан.

Особо оговаривается, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные и муниципальные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как названные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Статьей 3 Закона об обжаловании предусмотрено, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений):

проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Согласно ст. 4 Закона об обжаловании гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящий в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он наделен правом обратиться в суд. Необходимо дать оговорку, что в настоящее время порядок рассмотрения жалоб граждан определен рассмотренным Законом об обращениях, который в строго оговоренных случаях допускает возможность продления срока рассмотрения поступившей жалобы при наличии оснований и соблюдении порядка, установленных Законом об обращениях. И тогда у гражданина не будет оснований для обращения в суд.

По усмотрению гражданина жалоба может быть подана либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Приняв жалобу к исполнению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Статьей 5 Закона об обжаловании определены сроки обращения с жалобой в суд:

3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

1 месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (здесь опять мы должны помнить о возможности продления срока рассмотрения жалобы, установленной Законом об обращениях).

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, определенных Гражданским процессуальным кодексом РФ, с учетом особенностей, установленных Законом об обжаловании. Важно отметить, что этот Закон закрепляет своего рода презумпцию виновности органов и лиц, чьи действия (решения) или бездействия обжалуются: в соответствии с ч. 2 ст. 6 названного Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В свою очередь, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан представить доказательства нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Необходимо отметить, что к настоящему времени большая часть положений Закона об обжаловании дублируется положениями Гражданского процессуального кодекса РФ, закрепляющего наряду с другими вопросами специфику производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Статья 245 этого Кодекса выделяет следующие категории дел, возникающих из публичных правоотношений из рассматриваемых судами общей юрисдикции:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений.

Как видим, перечень дел, рассматриваемых судами, значительно шире очерченного Законом об обжаловании. По сути, это одна из нескольких, пусть даже и наиболее многочисленная по объему категория дел, возникающих из публичных правоотношений. В настоящее время основные положения Закона об обжаловании фактически включены в гл. 25 ГПК РФ.

Говоря об обращениях и обжаловании, нами был сознательно сделан акцент на гражданах. Однако это совсем не означает, что иные субъекты административно-правовых отношений лишены возможности обращаться и, в частности, обжаловать нарушения своих прав. Данные права являются универсальными. Так, юридические лица вправе обращаться суд в случаях, предусмотренных законодательством. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" установлено, что защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке. Подобные обращения рассматриваются судом в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Так, в частности, гл. 24 АПК РФ определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Необходимо отметить, что данный порядок во многом аналогичен порядку, установленному в отношении подобной категории дел Гражданским процессуальным кодексом РФ. Так, в соответствии со ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.