Ломка формы государственного единства в период «перестройки» (апрель 1985 – 1991 г.).

Децентрализация СССР. Политика так называемой перестройки в преломлении к вопросу о форме государственного единства выражалась в поддержке идеи децентрализации СССР. Предполагалось, что союзным республикам будут предоставлены более широкие экономические и политические права. Руководители СССР считали, что, как и прежде, гарантией суверенитета союзных республик будет служить закрепленное в Конституции СССР право выхода из его состава.

Однако события вышли за рамки представлений центра, который стал лишь фиксировать то, что делалось в республиках. Так, Закон "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 г. был принят "вдогонку" решениям ряда республик об их суверенных правах. То же самое произошло и с Законом о выходе из состава СССР, который приняли уже после того, как Литва заявила о своем выходе из Союза.

Единство Советского Союза в большой мере опиралось на единство правящей партии. Идеология КПСС была глубоко интернациональной. Поэтому национализм и сепаратизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС оставалась правящей в Союзе ССР и республиках. Демократизация внутрипартийной жизни, критика форм, методов и политической практики КПСС в области межнациональных отношений парализовали партийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол, отстранение от власти позволили открыть дорогу для проникновения и укоренения в сознании части населения и политического руководства республик идей национализма и сепаратизма.

Другой важнейшей опорой государственного единства СССР являлись плановая экономика и централизованное распределение материально-технических ресурсов. Переход к рыночным принципам организации экономики разрушал экономический фундамент существовавших политических отношений. Не случайно, что на пути к полной независимости все республики делали одни и те же шаги: 1) экономическая самостоятельность (внутренний хозрасчет); 2) провозглашение суверенитета, где главную роль играет приоритет республиканского законодательства над союзным и перераспределение власти и собственности между Союзом и республикой в пользу республики; 3) обращение к мировому сообществу с просьбой о признании независимости.

Проникновению и укоренению идей национализма и сепаратизма способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанного с изменениями общественного и государственного строя, вызвавшими резкое ухудшение экономического и нравственного положения, социальный дискомфорт большинства населения. В таких условиях значительной частью граждан республик овладевает убеждение, что со своими соплеменниками им удастся быстрее и эффективнее решить проблемы, возникшие в стране.

Ослабление государственного единства, уменьшение роли центра в регулировании межнациональных отношений и решении местных вопросов привели к возникновению межнациональных раздоров. Первым был конфликт в Нагорном Карабахе (1988 г.), а затем между Азербайджаном и Арменией. Проявленное со стороны руководства СССР бессилие в решении пусть сложного, но вполне разрешимого вопроса наглядно продемонстрировало возможность разрушения существующей формы государственного единства. Начался "парад суверенитетов". Республики принимают декларации о независимости. По мере проведения очередных выборов к власти в республиках приходят националистически настроенные силы, которые начинают проводить не только антисоветскую или антикоммунистическую, но и антирусскую политику. Под воздействием вышеуказанных факторов встает проблема защиты прав русскоязычного населения и вообще нетитульных наций на территории национально-государственных образований.

Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регионах, руководство СССР пытается восполнить пробел принятием соответствующих законов. В ответ на ставшие массовыми притеснения граждан по национальному признаку и откровенное игнорирование государственного единства СССР, определенного Конституцией, 2 апреля 1990 г. принимается Закон СССР "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". В преамбуле Закона говорится, что его принятие вызвано не только внутренними причинами, но и международными обязательствами СССР, что он издается с целью усиления защиты прав и свобод граждан, решительного пресечения деятельности различных националистических и сепаратистских объединений, направленной на дискриминацию граждан в связи с их национальной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание межнациональной вражды и розни, на насильственное нарушение закрепленного Конституцией СССР единства территории Союза. Но действия по созданию и активному участию в объединениях, признанных противоправными, влекут за собой всего-навсего административную ответственность, а решение об этом принимает судья единолично. В действительности Закон не только не усиливал, а скорее ослаблял ответственность за перечисленные правонарушения. Достаточно, например, отметить, что действенного механизма осуществления даже этого Закона уже не существовало, так же, как и идеологической опоры. Игнорирование законодательства Союза, его Конституции, предусматривавшей определенную форму государственного единства, дошло до создания республиками собственных вооруженных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остановить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента СССР "О запрещении создания вооруженных формирований, не предусмотренных законодательством СССР, и изъятии оружия в случаях его незаконного хранения". Точно так, как и другие подобные акты, выполнять этот Указ было уже некому.

Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь остановить распад государства и отдавая себе отчет, что в новых условиях использование старых форм и методов не может принести положительных результатов, руководство СССР предпринимает попытки создать новую правовую основу существования Союза. Исходя из того, что реально сложившаяся в предшествующие годы форма государственного единства страны подвергается беспощадной критике, и в какой-то степени обоснованной, был избран путь ее изменения.

20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей республик по подготовке предложений к новому Союзному договору. Позиция реформаторов во многом была представлена в выступлении Р.Н. Нишанова, который от имени Совета Федерации высказался за многовариантность форм федеративного устройства, предполагающую многообразие отношений между советскими республиками, а также между каждой из них и Союзом. В этом выступлении выдвигалась идея, что формы межреспубликанских связей могут варьироваться от договорно-федеративных до конфедеративных. Такая позиция представителей Союза по сути способствовала дальнейшему его развалу в силу того, что этим признавалась как бы ненужность СССР. Вместе с тем СССР мог существовать, только исполняя те функции, которые к нему отошли исторически, отказываясь от них, он отказывался и от своей исторической перспективы. Поэтому первые заявления союзных лидеров о возможности конфедеративных связей между республиками были одновременно и констатацией отказа от СССР как государства.

Нельзя сказать, что руководство СССР ничего не предпринимало для того, чтобы остановить действия республик, разрушавшие Союз. В Постановлении Съезда народных депутатов "О положении страны и первоочередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально-экономической и политической ситуации", принятом 24 декабря 1990 г., одновременно с тем, что перспектива окончательного урегулирования отношений между центром и республиками по-прежнему связывалась с заключением нового Союзного договора, содержались и конкретные положения, которые, по мнению авторов и законодателей, должны были бы нормализовать взаимоотношения в Федерации. В частности, в противовес декларациям республик о государственном суверенитете подтверждается верховенство законов СССР на всей его территории, правда, с некоторыми оговорками: "До подписания Союзного Договора действуют те законы республик, которые не противоречат Конституции СССР, а также законам СССР, принятым в пределах его полномочий". Кроме того, Президенту СССР совместно с высшими должностными лицами республик предписывалось разработать и подписать до конца текущего года Временное соглашение по экономическим вопросам на 1991 г., позволяющее сформировать бюджеты Союза и республик. От руководства республик, краев и областей требовалось отменить ограничения, препятствующие перемещению по территории страны продовольствия, товаров народного потребления, материальных ресурсов для их производства.

К проблеме Союзного договора Съезд народных депутатов возвращается и в Постановлении "Об общей концепции нового Союзного Договора и порядке его заключения", принятом 25 декабря 1990 г. Съезд следующим образом сформулировал свой взгляд на эту проблему: 1. Необходимо сохранить старое название, целостность государства, преобразовав его в добровольный равноправный союз суверенных республик - демократическое федеративное государство. Обновленный Союз должен основываться "на волеизъявлении народов и принципах, изложенных в декларациях республик и автономий о государственном суверенитете, призван обеспечивать: равноправие всех граждан страны независимо от их национальности и места проживания; равноправие народов,.. их неотъемлемое право на самоопределение и свободное демократическое развитие, территориальную целостность субъектов федерации; гарантии прав национальных меньшинств...". 2. Необходимо продолжать работу над проектом нового Союзного договора в Подготовительном комитете в составе высших должностных лиц членов Федерации - республик и автономных образований, Президента СССР, Председателя Верховного Совета Союза ССР и Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР, который должен приступить к работе в январе 1991 г.

В результате напряженной работы ученых и политиков, представителей центра и республик в Ново-Огареве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и подготовительным комитетом, образованным четвертым Съездом народных депутатов СССР, был опубликован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР.

В процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о месте и роли автономий. Этому была посвящена встреча Президента СССР и Председателя Верховного Совета РСФСР с председателями Верховных Советов автономных республик, состоявшаяся 12 мая 1991 г. в Кремле. На ней было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как члены Союза ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что его республика намерена подписать Договор только как член СССР с последующим заключением договора с Россией.

Все это побудило руководство Союза к мысли о необходимости использовать формы и методы, практикуемые международными организациями. В частности, создание специальных органов из представителей государств-участников, рассмотрение и принятие решений при участии всех субъектов. Например, 15 февраля 1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел СССР и союзных республик и их представителей. Участники форума приняли решение о создании Совета министров иностранных дел СССР и союзных республик, который будет представлять собой механизм участия республик в выработке, осуществлении и координации внешнеполитической деятельности СССР, конкретного обсуждения международных проблем, нахождения решений по организационным и иным вопросам. Главная цель создания Совета - взаимодействие для более полного и гармоничного учета интересов Союза и республик во внешнеполитической сфере.

Дальнейшая суверенизация республик. В составе СССР РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным потенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имела общесоюзное значение и была в ведении Союза ССР. На долю органов власти РСФСР оставались, в основном, дела второстепенные, провинциальные. Фактически государственность России растворилась в органах Союза, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. При руководящей роли Коммунистической партии в то время, когда существовали компартии союзных республик со своими центральными комитетами, не существовало ни компартии РСФСР, ни соответствующих руководящих партийных органов. Получалось, что органы власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяйственными вопросами. Органы же власти и управления СССР, находясь на территории России, одновременно представляли и органы власти России.

В годы "перестройки" в России, как и в других республиках СССР, сложилось общественное мнение, что большинство проблем РСФСР связано с отсутствием у республики возможности без санкции СССР использовать материальные и финансовые ресурсы, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, самостоятельно решать вопросы, связанные с изменением основ общественного и государственного строя республики. Вместе с тем даже в последние годы существования СССР суверенитет России не противопоставлялся факту существования СССР.

12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики". В преамбуле этого документа, в частности, говорилось, что Съезд торжественно провозглашает суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако в тексте самой Декларации содержались такие положения, которые не только противоречили Конституции СССР, но и ставили под сомнение возможность существования Союза вообще. В частности, это касается провозглашения "верховенства Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР" и признания возможности приостанавливать действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР на территории РСФСР. Одновременно Декларация содержала и положение о необходимости "существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР". Впервые в документе важнейшей политической значимости наметился отказ от национально-территориального принципа построения Федерации. Это видно из того, что о правах краев и областей говорится одновременно с правами национально-территориальных образований.

Программа реализации положений Декларации, перечень конкретных организационно-правовых мер были сформулированы в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)" от 22 июня 1990 г. Этим документом предусматривалось закрепить за СССР Министерство обороны, КГБ, министерства гражданской авиации, путей сообщения, морского флота, связи, энергетики и электрификации, атомной энергетики и промышленности, оборонные отрасли промышленности и космонавтику в части заказов Министерства обороны и союзных программ. Из-под управления органов Союза ССР выводились Совет Министров РСФСР, МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, преобразованный в Государственный банк России. Определялся исчерпывающий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечались меры по участию в них России. Таким образом, Декларация существенно ослабляла СССР как федеративное государство, вносила конфедеративные черты. Но, несмотря на это, сохранение за Союзом ССР важнейших функций, обеспечивающих его жизнеспособность, показывает, что в тот период времени идея упразднения СССР еще не овладела умами руководителей всех его членов и, в частности, России. Позднее Верховный Совет РСФСР принял несколько законов для реализации норм, содержащихся в вышеупомянутых Декларации и постановлении.

Заметную роль в ослаблении СССР и создании предпосылок преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл Закон РСФСР "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР". Этим Законом устанавливалось, что общесоюзная собственность есть не что иное, как совместная собственность республик, что РСФСР, как и другие республики, имеет право на часть золотого запаса, алмазного и валютного фондов. Предполагалось обязательное согласие республики при определении порядка их использования. По сути дела, здесь впервые был серьезно поднят вопрос о дележе наследства Союза ССР между республиками.

Одновременно децентралистские тенденции не могли не затронуть саму Россию, которая являлась сложным федеративным образованием. Вначале о суверенитете заявляют российские автономии. В частности, 27 сентября 1990 г. была провозглашена Декларация о государственном суверенитете Республики Саха (Якутия). Суверенитет провозгласили и другие республики. Некоторые члены Российской Федерации заявили об изменении своего государственно-правового статуса. Так, четыре автономные области: Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия стали республиками. Процессу "суверенизации" России способствовал не только пример союзных республик, но и политика, официально декларировавшаяся руководством России, пришеовет Министров РСФСР, МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, преобразованный в Государственный банк России. Определялся исчерпывающий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечались меры по участию в них России. Таким образом, Декларация существенно ослабляла СССР как федеративное государство, вносила конфедеративные черты. Но, несмотря на это, сохранение за Союзом ССР важнейших функций, обеспечивающих его жизнеспособность, показывает, что в тот период времени идея упразднения СССР еще не овладела умами руководителей всех его членов и, в частности, России. Позднее Верховный Совет РСФСР принял несколько законов для реализации норм, содержащихся в вышеупомянутых Декларации и постановлении.

Заметную роль в ослаблении СССР и создании предпосылок преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл Закон РСФСР "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР". Этим Законом устанавливалось, что общесоюзная собственность есть не что иное, как совместная собственность республик, что РСФСР, как и другие республики, имеет право на часть золотого запаса, алмазного и валютного фондов. Предполагалось обязательное согласие республики при определении порядка их использования. По сути дела, здесь впервые был серьезно поднят вопрос о дележе наследства Союза ССР между республиками.