Финансирование организации и деятельности политических партий: правовое регулирование и источники.

Сбор средств на нужды партии

Партийные организации нередко жалуются: «если бы у нас были деньги, мы смогли бы добиться большего в пропаганде, привлечении новых членов, приобретении оборудования, могли бы провести больше мероприятий …». Большинству партий действительно не хватает средств. В некоторых странах практикуется общественное финансирование политических партий, в особенности в период выборов. Тем не менее сбор средств должен быть первоочередной задачей для любой партии. Эту задачу необходимо учесть при формировании структуры и штатного расписания аппарата партии. В центральном аппарате партии должна быть должность финансового директора, отвечающего за разработку методов сбора средств, обучение партийных кадров этим методам и создание соответствующих структур на региональном, окружном и местном уровнях. Финансовый директор отвечает за сбор средств в целом, казначей - за контроль над финансовыми ресурсами и отчётность. В отделениях партии один из партийных работников должен также заниматься разработкой и выполнением планов по сбору средств. Будет ли это штатный сотрудник или квалифицированный активист, зависит от средств, которыми располагает партия.

Общественное финансирование политических партий

Для эффективной работы политическим партиям требуются финансовые средства. Поскольку это - важнейшее условие жизнеспособности партии, существует опасность, что конкурентоспособность партии может пострадать в результате неравного доступа к финансовым ресурсам. Общественное финансирование политических партий - один из методов, с помощью которого в демократических странах решаются следующие задачи: 1) партиям предоставляются равные возможности для участия в предвыборных дебатах и проведения рекламных кампаний в средствах массовой информации; 2) предотвращается конфликт интересов, связанных с частным финансированием политических партий. В общественном финансировании используется комбинированный подход, включающий государственные дотации партиям на условиях ограничения статей расходов и объёмов затрат. Существует пять основных видов такого финансирования партий и их кандидатов: 1) государственные дотации на предвыборные кампании; 2) ежегодная фиксированная выплата на текущие мероприятия; 3) бесплатное эфирное время во время предвыборной кампании; 4) гранты организациям, связанным с политическими партиями, в частности, исследовательским и учебным учреждениям; 5) специальные условия налогообложения поступлений в кассу партии. При этом ограничиваются объёмы частных взносов и общих затрат на предвыборные кампании. Как правило, государственные дотации предоставляются после того, как партия наберёт определённое количество голосов (например, 5% от общего количества голосов на предыдущих выборах). Источники средств для государственного финансирования в разных демократических странах различны. В США финансирование президентских выборов осуществляется через налоговые декларации - граждане, заполняющие налоговую декларацию, в определённой графе указывают сумму, которую хотят добровольно внести в фонд финансирования кампаний. В других странах средства политическим партиям и их кандидатам выделяются по соответствующей статье государственного бюджета. Ни одной стране пока ещё не удалось создать совершенной системы финансирования политических партий. В то же время многие страны прилагают большие усилия, чтобы создать равные условия для борьбы между политическими партиями и их кандидатами, а также снизить негативные последствия, связанные со скрытым финансированием из частных источников.

План сбора средств

Поскольку партийному строительству в низовых организациях партии должно уделяться особое внимание, целесообразно остановиться на том, как партийные организации на местах могут разработать, скоординировать и успешно выполнить программы по сбору средств.

Разработка плана и бюджета программы

Несмотря на то, что годовые планы работы местных отделений партии составляются в контакте с партийными организациями национального, регионального и районного уровней, отделения на местах должны обладать определённой степенью самостоятельности и нести свою долю ответственности при реализации общепартийных и разработке собственных программ по сбору средств, соответствующих местным условиям. Для этого руководители местных отделений составляют собственные дополнительные планы и бюджеты программ по сбору средств.

Кроме мероприятий, связанных с предвыборными кампаниями, партии осуществляют множество текущих программ - кампании по привлечению новых членов, издание информационных бюллетеней, исследования по приоритетной региональной тематике, финансовая поддержка мероприятий с участием общественности, подготовка и обучение партийных кадров, приобретение оборудования и т.д. Эти и другие текущие расходы должны быть распределены по степени первоочерёдности и включены в план и бюджет кампании по сбору средств. Некоторые организационные решения прямо будут зависеть от результатов сбора средств - например, придётся воздержаться от заполнения одной или нескольких вакансий в аппарате, пока не будут изысканы средства на зарплату для этих штатных единиц. После того, как план и бюджет кампании будут составлены, руководство партии может приступить к разработке её стратегии.

Изучение законодательных норм

Прежде чем приступить к проведению кампании по сбору средств, финансовому директору и другим партийным лидерам необходимо уяснить для себя нормы закона, определяющие объемы средств, которые можно собрать в ходе кампании, и используемые методы. Например, в большинстве стран запрещён сбор средств через предприятия, связанные с игорным бизнесом. Кроме того, во многих странах ограничивается максимальная сумма, которая может быть перечислена на счёт партии отдельным спонсором. Существуют также правовые нормы, в соответствии с которыми спонсорами могут быть только граждане данной страны или жители соответствующего избирательного округа.

Стратегия кампании по сбору средств

Стратегия кампании по сбору средств представляет собой её общую схему, которая даёт ответы на наиболее важные вопросы:

- каковы цели кампании (прежде всего, сколько денег предполагается собрать)?

- каковы источники поступления средств?

- насколько велики будут затраты времени партийных работников и затраты иных ресурсов?

- кто будет получать деньги?

- кто будет следить за поступлением денег?

- когда деньги поступят на счёт партии?

Далее в плане проведения кампании должен быть изложен порядок использования штатных работников и активистов, а также предлагаемые методы сбора средств. Разработка стратегии - это начало динамичного процесса проведения кампании.

Выбор методов проведения кампании

Окончательный вариант стратегии кампании по сбору средств должен определить наиболее целесообразные методы её проведения, выбор которых зависит от общей суммы средств, которую предполагается собрать, места проведения кампании и имеющихся денежных ресурсов.

Среди основных методов кампании по сбору средств следует отметить:

- личные обращения и просьбы лидеров и членов партии и других лиц;

- создание комиссии по проведению кампании;

- организацию мероприятий;

- письма с просьбами к членам партии и другим лицам;

- переговоры по телефону с членами партии и другими лицами.

Личные обращения - как правило, это наиболее эффективный способ сбора средств. Чаще всего можно ожидать положительного ответа на просьбу о пожертвованиях в партийную кассу от самих членов партии. Именно от них зависит успех всей кампании. Сумма средств, вносимых членами партии, может варьировать, начиная с суммы, равной членским взносам, до гораздо более значительных. Руководители партийной организации должны обязательно выразить благодарность тем, кто внёс наиболее крупные суммы, позвонив им по телефону или посетив их лично.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ — предусмотренные законом случаи целевого использования бюджетных средств для финансовой поддержки государством деятельности политических партий.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" предусматривает финансирование политических партий за счет средств федерального бюджета. Г.ф.п.п. осуществляется при условии, что выдвинутый этой политической партией либо избирательным блоком, в состав которого входила политическая партия при проведении указанных выборов, федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы или кандидат на должность Президента РФ получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. По результатам выборов депутатов Государственной Думы выделение средств федерального бюджета планируется осуществлять в течение всего срока полномочий Государственной Думы в равных годовых объемах, а по результатам выборов Президента Российской Федерации — единовременно и не позднее чем через год после официального опубликования их итогов. Г.ф.п.п. предполагается начать после проведения выборов депутатов Государственной Думы будущего созыва, а также после проведения следующих выборов Президента РФ.

Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям, предусматриваются в федеральном бюджете на очередной финансовый год отдельной строкой. Эти средства перечисляются на специальный счет, открытый Центральной избирательной комиссией РФ в кредитном учреждении. Порядок и сроки перечисления бюджетных средств политическим партиям определяются Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ и соответствующим финансовым органом. Г.ф.п.п. приостанавливается в случае нарушения ею порядка и сроков представления сводного финансового отчета, а также в случае приостановления деятельности партии.

Размер средств федерального бюджета, выделяемых политической партии, которая принимала участие в выборах самостоятельно, определяется путем умножения числа голосов избирателей, полученных ее федеральным списком кандидатов или выдвинутым ею кандидатом на должность Президента РФ, на установленный законопроектом норматив бюджетных средств в расчете на один полученный голос избирателя (т.е. на 0,002 минимального размера оплаты труда, установленного на 1 марта года, предшествовавшего году выделения этих средств). Общий размер средств, выделяемых политическим партиям, которые принимали участие в выборах в составе избирательного блока, определяется в таком же порядке и распределяется между этими партиями в равных долях, если иное не установлено избирательным блоком при его создании.

При определении норматива бюджетных средств на один полученный голос избирателя разработчики законопроекта исходили из следующего. При проведении выборов депутатов Государственной Думы, состоявшихся в декабре 1999 г., Центральная избирательная комиссия РФ в соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" выделила 29 избирательным объединениям (в том числе избирательным блокам) по 220 тыс. руб. для формирования их избирательных фондов, что в сумме составило 6,4 млн. руб. По результатам указанных выборов федеральные списки кандидатов 6 избирательных объединений (в том числе 4 избирательных блоков) получили 3% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Размер бюджетных средств, выделенных для формирования избирательных фондов этих избирательных объединений, в расчете на один полученный голос избирателя составил около 13 коп., или 0,002 минимального размера оплаты труда, установленного на тот период. В случае если бы в период проведения тех выборов действовали нормы, предусмотренные Федеральным законом от 11 июля 2001 г. "О политических партиях", то расходы федерального бюджета в 2000 г. составили бы около 9 млн. руб. Учитывая предусмотренный порядок вступления в силу Федерального закона "О политических партиях", финансирование политических партий за счет средств федерального бюджета в ближайшие три года не планируется. Таким образом, выделение бюджетных средств в указанных целях предусматривается начать с 2004 г. Размер этих средств составит около 30 млн. рублей, если исходить из минимального размера оплаты труда 300 руб., установленного Федеральным законом от 19 июня 2000 г. "О минимальном размере оплаты труда". Расходы федерального бюджета в последующие годы будут зависеть от устанавливаемого федеральными законами минимального размера оплаты труда.

Основные принципы деятельности политических партий

1. Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

2. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

3. Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.

4. Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам Российской Федерации разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Ограничения на создание и деятельность политических партий

1. Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.

2. Включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.

3. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в настоящем Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.

4. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.

5. Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

6. Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются.

7. В случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении.

Государство и политические партии

1. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.

2. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними.

3. Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

4. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.