Соотношение    федеральных   решений   и   решений    субъектов   РФ: конституционно-правовой механизм.

Если девятнадцатый век подарил мировой цивилизации федерализм как феномен обустройства государства, то век двадцатый предложил идею демократического федерализма как воплощение высших на этом этапе форм автономии и кооперации.

По мнению одного из классиков федерализма Даниила Елазарова, отличительная черта подлинной федерации – нецентрализованные отношения между федеральным центром и составными частями. Такую систему он сравнивал с матрицами Ландау, кибернетическим пониманием особенностей федеративных связей.

Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дает основание полагать о возможном утверждении в России именно такого матричного федерализма.

Документом, положившим начало нового типа федеративных отношений в России, можно считать Федеративный договор.

Подписав договор не сверху, а вместе с ее составными частями, Россия попыталась определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества.

Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения  РФ и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация правительств субъектов Федерации в центральных органах власти и создания координационных и совещательных структур свидетельствует о начале развития в Российской Федерации такой модели, как кооперативный федерализм.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях интеграции и дезинтеграции  государственно-правовой системы.

Концепция российского федерализма пока не сформировалась полностью, ее основы определены в Конституции Российской Федерации 1993 года. Принципиальное  значение имеет статья 5 Конституции. В этой статье закрепляется государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие субъектов Федерации, а так же принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации.

Основами конституционного строя установлено так же, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и что эти органы власти самостоятельны (ст.10).

Федеративные начала организации государственной власти предопределены ст.ст. 65-79 Конституции РФ (глава «Федеративное устройство»). Сферу государственно-властных отношений на уровне Федерации регулируют статьи Конституции, закрепляющие статус Президента, Федерального Собрания, Правительства.

Регламентация организаций государственной власти в субъектах Федерации  осуществляется  Конституциями  Республик  в  составе  РФ        и  уставами  краев  и  областей.  Каждый  из  этих  актов             устанавливает  систему  органов  государственной  власти  соответствующего субъекта Федерации, их компетенцию и взаимоотношений  между   собой.

Конституция, обладая высшей юридической силой в стране, четко распределяет функциональные обязанности между отдельными органами (Президент, Федеральное Собрание), выполняющими функции по руководству Федерацией.

В свою очередь, субъекты Федерации, приняв свои основополагающие документы, опираются на Конституцию РФ.

Такая конституционная модель отражает современные российские реалии перехода в рыночной экономике, обеспечения правопорядка и законности.

Конституционные реформы в субъектах Российской Федерации

В субъектах Федерации усиленно идут конституционные реформы. По состоянию на 1 марта 1996 года принято 36 уставов и конституций. Основа разработки уставов – нормы ч.2 ст.66 Конституции РФ.

На структуру Устава определяющее влияние оказывает принцип разделения властей. Объем уставов так же неравнозначен6 от 42 статей (Пермская область) до 142 (Свердловская область). Нормы Конституции при этом, как правило, не воспроизводятся.

Ст. 77 Конституции РФ предоставляет и субъектам право самостоятельно устанавливать систему соответствующих органов государственной власти.

В большинстве республик приоритеты отданы коллегиальным органам власти. Они не имеют общего названия. К примеру, в  Ставропольском крае действует Государственная Дума в качестве органа законодательной власти, а в Иркутской области – Законодательное Собрание, в Курганской области – областная Дума, а в Липецкой – областное Собрание депутатов.

К числу законодательных органов с четко определенной компетенцией относится Тюменская областная Дума. Согласно ст. 28 Устава Тюменской области,  Тюменская областная Дума вправе воздействовать на все важные сферы жизнедеятельности: вопросы экономики, контроля, руководства государственными структурами.

Все субъекты Федерации располагают единоличными главами администраций или Президентами республик. Уставами и конституциями они определяются как высшие должностные лица.

Согласно Уставу Курганской области ее глава (губернатор) является должностным лицом, олицетворяющим единство всех ветвей власти. Он избирается всем населением области и наделен существенными полномочиями. Губернатор назначает и освобождает с согласия Думы руководителя правительства, подписывает основные областные законы.

Все основные законы субъектов Федерации содержат разделы (главы), посвященные полномочиям исполнительной власти. В Свердловской области исполнительную власть осуществляет губернатор, правительство, другие органы власти. В Пермской – исполнительная власть сосредоточена в руках губернатора, а в Уставе Ленинградской области записано, что губернатор – это глава области, а правительство – исполнительный орган власти.

В функции правительств субъектов РФ входят определение основ финансово-экономической политики и государственного управления.

Во всех основных законах имеются главы или статьи, фиксирующие, что в систему органов правосудия входят суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Уставы краев и областей, например, стали правовой основой для принятия судами общей юрисдикции жалоб граждан, органов государственной власти и управления на правовые акты губернаторов, законодательной власти и правительств.

Так, соответствующая запись имеется в Уставе Ленинградской области. Ст. 55 Устава предоставляет такие полномочия Ленинградскому областному суду.

Уставы и Конституции субъектов Федерации уделяют большое внимание и деятельности правоохранительных органов. Согласно Уставу Курганской области, проблемы обеспечения законности и правопорядка, помимо прокуратуры, призваны решать федеральные и муниципальные органы внутренних дел.

Таким образом, проведенные в последнем десятилетии реформы по созданию конституций и уставов в субъектах Федерации, существенно изменили облик нашего государства. Теперь принцип конституционности реализован при организации государственной власти внутри страны.

Конституции субъектов Федерации

Одним из итогов активной  нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является принятие субъектами конституций и уставов. Статус субъекта РФ включает в себя правовое положение и принадлежность к определенному виду.

Все субъекты РФ обладают, согласно Конституции РФ,  всей полнотой государственной власти на своей территории  вне пределов компетенции РФ. Они обладают учредительной властью, принимая свои конституции и уставы, собственным законодательством, территориальным верховенством.

По Конституции РФ, субъекты РФ равноправны, но не суверенны. Они не имеют права выхода из РФ, не являются субъектами международного права. Но внутри Федерации все разновидности субъектов Федерации (республики, края, города федерального значения, автономные области и округа) равноправны.

Статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Все субъект РФ обладают широкими полномочиями, часть из которых они осуществляют совместно с Федерацией. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и порядок их осуществления регламентируется конституциями республик и уставами других образований.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не указывает на необходимость соответствия этих актов федеральной Конституции. Субъектам обеспечивается максимальная самостоятельность при определении системы органов государственной власти. Но от субъектов Федерации требуют соответствия нормам российской Конституции, так как они являются частями единого территориального образования.

Это означает, что положения конституций и уставов не должны противоречить основам конституционного строя.

Характер соотношения федеральной Конституции и основных законов  субъектов Федерации обуславливает принцип верховенства РФ (ст. 15 Конституции РФ).

Верховенство федеральной Конституции в правовой системе всей страны обеспечивается механизмом ее реализации и охраны. Так, Президент РФ является  гарантом Конституции РФ (ст. 80, ч. 2). В этом положении закреплены важнейшие прерогативы президентской власти, основывающиеся на статусе Президента, как главы государства.

К сожалению, несовершенство современных юридических систем привело к формированию ряда противоречий между конституцией федеральной и основными законами субъектов.

Так, в некоторых конституциях республик закреплены положения о том,  что они являются суверенными государствами (Башкортостан, Татарстан, Бурятия). А в Конституции Республики Татарстан установлено, что она – «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст. 61). Таким образом, в Конституции Татарстана вообще отсутствует упоминание о том, что она является субъектом Федерации.

Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Федерации. Однако в ст. 1 Конституции Республики Тыва установлено, что она «имеет право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума Республики Тыва».

Некоторые конституции установили нормы о верховенстве на территории республики конституции и законов Субъекта Федерации. Так, в статье 59 Конституции Татарстана записано, что законы этой республики «обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

Некоторые республики стремятся присвоить себе полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ или совместному ведению РФ и ее субъектов. Так, по Конституции Республики Саха (Якутия), «в интересах охраны  государственной или общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, права и свободы гражданина могут быть ограничены только законом» (ст. 30). Однако, регулирование и защита прав и свобод находится в исключительной компетенции РФ (ст.71, п. в).

Причины возникновения таких противоречий разные. Некоторые конституции республик были приняты до принятия федеральной Конституции и, естественно, не учли ее новых требований. Вместе с тем, до настоящего времени отсутствуют некоторые важные федеральные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ и которые конкретизировали бы федеративные отклонения.

В целях предотвращения принятия субъектами Федерации конституций и уставов, противоречащих федеральной Конституции, возможно, эффективным будет использование предварительного контроля Конституционного Суда за тем, на сколько соответствуют проекты учредительных актов субъектов Федерации Конституции РФ. Речь идет, по существу, о предварительной экспертизе.

Такого института пока не существует, но он необходим для строительства правового государства в России.

В своем Указе «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов власти и органов государственной власти  субъектов Российской  Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ» от 5 октября 1995 года. Президент призывал к недопустимости нарушений конституций и предлагал  устранить возникшие противоречия и гарантировал принятие закона об общих принципах федерализма в России.