СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ И УНИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ

Проводимые сегодня реформы затрагивают узловые проблемы социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его оптимальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких тенденций, как специализация и унификация.

Именно этими двумя объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально-юридическая практика. Специализация и унификация пронизывают все ее сферы: экономику и политику, управление и законодательство, по-разному воздействуя на их содержание, структуру, перспективы развития.

Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвязаны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фактор мало учитывался государственной законотворческой политикой. Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства подтверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жесткой форме административно-командной системы, либо безграничная суверенизация сверху донизу.

Специализация как особая форма социальных отношений представляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, которое проявляется, с одной стороны, в сужении сферы человеческой деятельности, ограничении функциональных параметров, с другой – в концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном направлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее и с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи.

Истоки правовой специализации: общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Ее цель – наиболее полно и точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику нарастающих социальных преобразований, отразить качественное состояние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательство в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный комплекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих специализированные функции.

С их помощью государство получает возможность учитывать многие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых общественных отношений. Специализация сегодня охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная.

Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Она – итог выполнения юридическими предписаниями различных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законодательства. Известно, что образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-экономической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит постепенное накопление однотипного нормативного материала в зависимости от выполняемых функций.

В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особенности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов. В нормативных актах данных отраслей учтены многие общие тенденции социально-экономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике общественных преобразований. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного законодательства.

Вместе с тем этот вид специализации не означает, что между нормами, относящимися к различным отраслям, не существует никаких связей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функциональной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается целостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета правового регулирования, но и способа регламентации общественных отношений.

Под воздействием функциональной специализации происходит относительное обособление правовых установлений внутри кодификационных актов, за счет чего модифицируется их организационное строение, шлифуется и совершенствуется структура. На пороге такой реконструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих граждан независимо от формы собственности и вида деятельности предприятия. Трудовые полномочия не только рабочих и служащих, но и членов производственных кооперативов, семейных и малых предприятий и т.п. должны быть зафиксированы кодексом в специальных разделах, дифференцированных по формам собственности. Задача трудового законодательства – установить минимум трудовых гарантий для всех работающих, а практическое воплощение этих гарантий, их детализация должны регулироваться в локальном порядке и в индивидуальных контрактах.

Завершающий виток функциональная специализация делает на уровне структурного среза правовых норм, определяя их строение в зависимости от выполняемых функций.

Широкое распространение в последнее время получила региональная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который оптимально учитывает характерные черты федерального устройства Российского государства, географические, природные, местные климатические условия, традиции, особенности развития экономики отдельных регионов.

Правовую основу региональной специализации составляет Конституция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. В документе дифференцирование закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному ведению названных субъектов: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности; установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления и т.д.

Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федерации осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Суверенность республики как раз предполагает свободную юрисдикцию в пределах тех границ, которые определены Федеративным договором. Многие республики в последнее время приняли ключевые законы о земле, о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономических реформ сквозь призму их местного осуществления.

Территориальная специализация касается не только государственных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, областей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вмешательства республиканских или общероссийских законодательных органов. В подобной специализации нуждаются нормы административного и уголовного законодательства районов, на территории которых расположены атомные электростанции.

Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-технических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике  и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное законодательство в части усиления ответственности граждан, проживающих в регионах, которые связаны с производством, транспортировкой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами (мак, конопля и т.п.).

Проявление смешанной специализации законодательства многостепенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориального направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального правотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принимают администрации городов в целях решения местных проблем, связанных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.

Формы выражения специализации законодательства разнообразны: дифференциация, конкретизация, детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой «...разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт...» в механизме законодательного упорядочения определенных групп общественных отношений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются тонкости и специфика. Здесь ставится первоочередная задача: выявить их различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Смысл ее – в формировании правовых предписаний, развивающих и уточняющих содержание общих положений общефедеративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регулирование отдельных сторон и граней видовых общественных отношений. Если дифференциация в общих чертах определяет границы градации таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их особенности и нюансы проявления.

Детализация законодательства как конечный этап процесса специализации в отличие от дифференциации и конкретизации представляет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализации, тем выше эффективность их реализации.

Позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами: позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр разнообразных общественных отношений; ведет к устранению пробелов в праве; способствует логически правильному и более совершенному построению нормативно-правовых актов; придает гибкий, динамичный характер системе законодательства; создает предпосылки грамотной юридической квалификации в  правоприменительном процессе.

Специализация – это объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных актов.

Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. Становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений, упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства, согласованности правовых систем суверенных республик по коренным вопросам социально-экономического, политического и правового развития.

Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на принципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственного комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня первостепенное значение.

Не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются различные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегулирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкретным проблемам.

В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унификации. Но его назначение этим не исчерпывается, так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структурного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.

Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сходным проблемам социального развития, а с другой – грамотная технико-формализованная обработка уже принятых унификационных положений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов – лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений, общих запретов и т.д.

Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон социальных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.

Названные явления неразрывно связаны между собой. Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Монолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в зависимости от интенсивности накопления нормативного материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификации законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство, одновременно предполагают целостное урегулирование. Эффективность данного подхода усматривается в том, что унификация: во-первых, создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний па практике и устраняет неоправданные случаи специализации.

Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благоприятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности принятие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов.

Отказ от признания унифицированной структуры российского законодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации, в результате чего прокатилась волна противоправных акций, связанных с вопросами национально-государственного устройства, экономического статуса отдельных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законодательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбовской и других местнических законностей.

Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприятий все же побудили руководство регионов соблюдать единые правовые основы функционирования государственного механизма, что заметно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур, позволило согласованно решать многие социально-экономические программы. Юридическим итогом такого согласия стало подписание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую платформу для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.

Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Какие нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они должны соотноситься с республиканским и общефедеративным законодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных отношений в конфедеративные и разрушению единого правового пространства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а все другие правовые акты строго им соответствовали.

Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты.

Основы законодательства призваны выполнять двуединую роль: быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия, а также затрагивать общие вопросы, принципы правового регулирования и координации правотворческой деятельности всех субъектов Федерации. Основы должны содержать конкретные решения, которые республики смогут корректировать в рамках Федеративного договора и Конституции РФ. Любая республика в составе России, равно как и другие субъекты Федерации, должна признать для себя Основы законодательства актами прямого действия. Это исключит разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае издания местными органами актов, выходящих за рамки их полномочий.

Подобной комплексности правового регулирования общественных  отношений за счет Основ законодательства на сегодня нет. Их формирование и принятие в отдельных отраслях протекает вяло и непланомерно. На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотворно. С позиций углубленной интеграции между членами содружества принимаются базовые нормативные документы, закрепляющие основные принципы, цели и задачи унифицированного регламентирования различных сторон жизнедеятельности содружества. Одной ид разновидностей таких универсальных правовых актов являются модельные (рекомендательные) кодексы. В настоящее время идет разработка УПК. Создание модельных кодексов важно для всех государств СНГ, и в них найдут свое юридическое закрепление межгосударственные интеграционные процессы в области экономики, пауки, культуры, нрава и т.д.

Остается трудноразрешимой и проблема унификации нормативно-правового материала различных министерств и ведомств как «одной из самых многочисленных и наименее организованных частей иерархической структуры законодательства». В отдельных отраслях его объем настолько велик, что практическая ориентация в нем весьма затруднительна, а единое понимание сведено на нет. Возникает настоятельная потребность не столько в техническом упорядочении данного материала, сколько в его переработке по существу и принятии общих, универсальных положений либо российского, либо республиканского значения.

Ведомственная унификация должна носить комплексный характер и учитывать всю систему как отраслевых, так и межотраслевых актов, отражать их органическое единство в общем механизме управления. При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нормативным актам при их подготовке, применении и исполнении. Подобного законодательного оформления, например, ждут гражданско-правовые отношения в сфере капитального строительства. Пестрота их ведомственной регламентации создает определенные трудности как организационного, так и правового характера. Назрела необходимость унифицировать действующий правовой материал и на его основе издать закон РФ о капитальном строительстве.

Процессы и специализации, и унификации охватывают все структурные звенья системы законодательства, имеют непрерывный характер. Их «приливы» и «отливы» в различных частях законодательного  массива во многом предопределены наличием предварительных условий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законодательства; потребность в унификации правового материала в определенной области социальных отношений; повышенную «плотность» функциональных взаимосвязей между различными структурными элементами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.

С учетом функционального разнообразия законодательства унификация может быть всеобщей, республиканской, локальной, ведомственной и проявляться в таких се формах, как универсализация, интеграция, систематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании общественных отношений, и тогда унификация станет не только не эффективной, но даже нежелательной. А это, в свою очередь, вызовет обратную тенденцию – специализацию законодательства. Поэтому при разработке унифицированных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопригодный для практического применения.

Следовательно, унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития двуединый процесс в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства. Процессы унификации и специализации законодательства позволяют удерживать разумный баланс в отношениях между федеральным и региональным правотворчеством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.