В современных условиях все более интенсивного обсуждения будущего России появляется множество вариантов и форм реформирования различных сфер отечественной общественно-политической жизни, в общем, и сферы государственного управления, в частности. Возникают и «чудодейственные» рецепты. Руководителям различного ранга нужно аналитическое умение, с помощью которого они могли бы критически изучить предложения и принимать объективные и ответственные решения, используя передовой международный опыт.
Рассмотрим интересный анализ Всемирного банка, выполненный по просьбе Правительства Российской Федерации. Это история государственного управлении в следующих четырнадцати странах: Австралии, Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи. Всемирный банк подготовил материалы по ряду стран, сталкивающихся в данной области с проблемами, аналогичными тем, с которыми приходится иметь дело России.
Эксперты Всемирного банка подготовили материалы по некоторым странам, решающим в указанной области и иные проблемы, но при этом добивающимся интересных результатов.
Основное внимание уделялось задачам и мероприятиям правительств этих стран в области проведения реформ за последние 20 лет. Характерной чертой административных реформ является то обстоятельство, что бывает трудно определить их начало и конец. Поэтому указанный период времени трактуется относительно свободно. Кроме того, сосредоточено основное внимание на деятельности центральной, или федеральной, государственной власти. Вместе с тем, отмечаются и некоторые из главных событий, происходивших на более низких уровнях государственной власти (т. е. на уровне правительств провинций и областей, а также местных органов власти).
Анализ экспертов Всемирного банка начинался с вопроса: «Что же не работало?» Излагались крупномасштабные задачи реформирования, которые в различной степени были обнародованы правительствами указанных четырнадцати стран:
- сокращение государственных расходов;
- повышение способностей к развитию и реализации государственного управления;
- улучшение выполнения государством функций работодателя;
- повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.
Группа стран, используемых для сравнения, может быть представлена на очень приблизительной шкале, имеющей широкий диапазон, — от всеобъемлющих задач реформирования в Китае до конкретных и сфокусированных задач в Нидерландах, касающихся вопросов зарплаты и стимулирования.
Далее в процессе анализа задавался вопрос о том, что было сделано. Общеизвестно, что в период с середины 1980-х годов до конца 1990-х годов реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. Была предложена система рассмотрения следующих четырех областей институциональных механизмов и государственной политики государственного сектора, поддающихся относительно краткосрочным изменениям:
- управление государственными расходами;
- управление кадрами и государственной гражданской службой;
- организационная структура исполнительной власти;
- роль ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.
После этого анализируются масштабы реформ в указанных четырнадцати странах и рассматриваются их результаты с точки зрения сокращения государственных расходов, повышения эффективности деятельности и иных улучшений, в том числе степень удовлетворения на политическом уровне достижениями за счет гибкости проводимой политики и уровня реагирования, которые были обеспечены новой организацией деятельности. Кроме того, делается попытка определить некоторые незапланированные последствия программ реформирования.
Почему же многие правительства, столкнувшиеся с аналогичным кругом проблем, проводили, как правило, совершенно разные реформы? Делается вывод, что различия в реформаторской деятельности объясняются следующими причинами:
- ограничительным фактором являлась основополагающая структура государственного управления: некоторые реформаторы оказались в состоянии вовлечь в процессы реформирования людей и структуры в большей степени, чем это удалось сделать другим;
- некоторые реформаторы сосредоточились на проведении ряда основных «абсолютно необходимых» реформ, в то время как другие, опираясь на прочный фундамент уже выполненной основополагающей работы, могли выбирать из более широкого набора передовых реформ;
- деятели, проводившие основополагающие реформы, вынуждены были действовать строго прагматично, обращая к своей выгоде специфические обстоятельства по мере их появления.
Конкретные условия диктовали характер действий, но имевшиеся у реформаторов средства воздействия — точки входа во всеобъемлющие программы реформ — и степень податливости основных институтов государственного сектора в различных странах значительно отличались друг от друга. В анализе был сделан вывод о том, что уровень активности в проведении реформ определяется в значительной мере появляющимся у реформаторов «тяговым усилием».
В анализируемой системе признается, что проведение многих реформ строится на дисциплине, присущей поведению государственных гражданских служащих и организационной культуре органов государственного сектора. В сущности, дисциплина означает соблюдение формальностей, сводящихся к тому, что в своем фактическом поведении госслужащие придерживаются зафиксированных письменных правил, а также к тому, что бюджет, написанный на бумаге и одобренный парламентом, тесно связан с исполняемым бюджетом.
Система, о которой идет речь, определяет два этапа реформирования государственного сектора: основные реформы, имеющие своей целью достижение или укрепление дисциплины в государственном секторе, и передовые реформы. Затем проводится разница между различными путями, которыми следуют передовые реформаторы. Например, одним из важных технических средств, но, разумеется, отнюдь не единственным, является применение договорных принципов и договорной практики. При выходе за границы основных реформ реформаторы располагают значительно большими возможностями выбора вариантов.
Далее в анализе отмечается, что основная проблема, стоящая перед теми реформаторами, которые работают в контексте относительно сложного институционального устройства и сложной конституционной системы и которые не располагают значительным «тяговым усилием», но должны предпринять ряд неизбежных основополагающих мер, состоит в выборе «точки входа». Рассматриваются некоторые прагматические стратегические курсы, которыми реформаторы воспользовались в таких условиях.
Наконец, в процессе анализа возможных для Российской Федерации точек входа в реформирование государственного управления делаются выводы из указанных наблюдений и высказываются тезисы о том, что в целях проведения реформ в России следует стремиться:
- постоянно учитывать необходимость реалистичного подхода и важность управления ожиданиями;
- начинать с основополагающих мероприятий и делать упор на основные реформы государственной службы;
- создавать более мощное «тяговое усилие», особенно за счет укрепления ключевых центральных агентств;
- использовать предоставляющиеся возможности путем установления партнерских отношений с региональными властями и руководством городов, муниципальных образований и районов, а также путем стимулирования пилотных проектов реформирования и экспериментов на уровне отдельных ведомств или регионов;
- создавать благоприятные условия путем разумного использования «функциональных обзоров» и оказывать давление извне на исполнительные органы власти;
- изучать опыт других стран с низким «тяговым усилием», которые сталкивались с крупномасштабными проблемами реформирования и определенной необходимостью проводить основополагающие реформы, например, таких как Бразилия, Венгрия, Польша и Южная Корея.
Далее Всемирным банком дается краткая оценка недавнего проведения реформ в области государственного управления, и делаются выводы из опыта отобранных представителями Правительства Российской Федерации четырнадцати стран.
Анализ опыта этих четырнадцати стран имел также своей целью показать, что в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит. Одни комментаторы считают, что на международное обсуждение этой темы слишком большое влияние оказал опыт США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии. Это несколько «асимметричное» обсуждение скрыло, быть может, наиболее специфические реалии разных стран. Совершенно очевидно, что многие страны проявляют гораздо меньше энтузиазма по поводу «Нового государственного управления», чем страны, указанные выше.
Все четырнадцать стран значительно отличаются друг от друга. По численности населения, масштабам рабочей силы и величине на душу населения ВВП только в одной из этих стран (в Бразилии) обнаруживается разница в пределах 10% по отношению к аналогичным показателям в Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что эти страны сильно отличаются друг от друга по масштабам и структуре общей занятости в государственном секторе. В сфере занятости Австралия, Канада, Великобритания, США и Финляндия имеют значительно большее ядро государственного сектора (за исключением государственных предприятий), чем Российская Федерация.
Однако необходимо с большой осторожностью относиться к сравнению данных о занятости и заработной плате в государственном секторе по упомянутым странам. Числовые сравнения усложняются большим различием в функциях, выполняемых правительствами этих стран, а также существованием различных подходов к классификации данных по категориям. В результате эти данные следует рассматривать лишь как сведения, дающие приблизительное представление о самых общих признаках. Данные по Российской Федерации могут в значительной степени занижать фактические масштабы общей занятости в результате наличия трудностей в составлении классификации.
Правительства упомянутых четырнадцати стран имеют значительно отличающиеся друг от друга структуры с точки зрения степени их децентрализации. В налогово-бюджетном сфере Новая Зеландия, Южная Корея, Великобритания, Польша, Китай, Нидерланды и Венгрия являются намного более централизованными странами, чем Российская Федерация.
Судя по показателям, отражающим восприятие населением наличия коррупции в системе государственной гражданской службы и степень его веры в способность государства защитить людей от преступности, в Российской Федерации масштабы коррупции больше, а способность государства бороться с преступностью меньше, чем в большинстве из четырнадцати стран, по которым имеются соответствующие данные.
Основное внимание в исследовании Всемирного банка уделялось задачам и мероприятиям правительств указанных четырнадцати стран в области проведения реформ за последние 10-15 лет.
Однако характерной чертой административных реформ является то обстоятельство, что бывает трудно определить их начало и конец. Поэтому упомянутый период трактуется относительно свободно.
В докладе также намеренно сосредотачивается внимание на деятельности центральной или федеральной государственной власти, хотя и отмечаются некоторые главные события, происходившие на более низких уровнях государственной власти (т. е. на уровне правительств провинций и областей, а также на уровне местных органов власти).
1. США
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Федеративная система с сильными штатами и конституционно закрепленным разделением властей между различными ветвями и уровнями государственной власти. Слабая партийная дисциплина в высшем законодательном органе. Широко распространенное лоббирование частных интересов. Независимые и сильные законодательные комитеты, в целом сравнительно сильная законодательная ветвь власти. Склонность высшего законодательного органа к микроуправлению федеральной бюрократией. Система «сбора трофеев» в том, что касается политических назначений при смене администрации. Открытое и фрагментированное правительство: опасность «патовых ситуаций». Проблемы: Серьезное разочарование общественности: отчетливо выраженное недоверие к правительству со стороны граждан. Резкое ухудшение морального состояния служащих в системе федеральной государственной службы в конце 1980-х годов. 1980-е годы: большой дефицит федерального бюджета. |
Подходы: Создание в 1983 году Службы старших руководителей (8 тыс. государственных служащих). Культура свободного предпринимательства с упором на деловую деятельность; оперативное внедрение различных подходов, позаимствованных у частного сектора. Трудности с созданием коалиций в поддержку той или иной конкретной реформаторской меры. Разногласия между элитой исполнительной власти и высшим законодательным органом во многих областях. Проведение в 1992 году «общенациональной проверки результатов деятельности» и принятие в 1993 году Закона о показателях и результатах деятельности органов государственной власти (стратегическое планирование и оценка результативности). Акцентирование внимания на внесении изменений в методы управления, а не на реформах структуры государственного управления (бюджетная реформа, обслуживание потребителей, оценка результативности). Рейган: упор на приватизации, передаче государственных функций внешним подрядчикам, взимании платы с пользователей. Широкое использование управленцев из частного сектора (12 тыс. чел. в рамках Комиссии Грейса). Руководство реформами осуществляли главным образом политические назначенцы, а не кадровые государственные служащие. |
Достигнутые результаты: В 1999 году достигнут профицит бюджета. Многие результаты выглядят неоднозначно: множество достижений в плане повышения эффективности на микроуровне, усиление ориентации на потребителя и повышение восприимчивости. За период с 1993 по 1999 год численность государственных служащих федерального уровня сократилась на 17%, или на 377 тыс. чел. За период с 1994 по 1998 год доверие населения федеральным властям повысилось на 9 процентных пунктов. Факторы, вызывающие озабоченность: Резкое ухудшение морального климата среди государственных служащих федерального уровня в конце 1980-х годов. Планы повышения результативности, разработанные в соответствии с законом 1993 года, оказались в основном неудачными. |
2. Финляндия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Унитарное государство, опора на конституцию. Традиция образования коалиционных правительств, в недавнем прошлом Однопалатный высший государственный орган. Отсутствие существенных требований перемен со стороны населения. Проблемы: Неблагоприятная экономическая обстановка в 1990-х годах (и распад Советского Союза). За период с 1990 по 1993 год ВВП сократился на 12%. Безработица в 1994 году достигла 18,4%. Дефицит государственного бюджета в 1993 и 1994 годах составлял 11% ВВП. |
Акцентирование внимания на бюджетной реформе и бюджетных ограничениях с одновременным переходом к многолетнему стратегическому и бюджетному планированию, а также к управлению и составлению бюджета на основе результатов деятельности. Прагматические и консенсуальные реформы без общей явно выраженной идеологической направленности. Отказ от широкого использования услуг консультантов или внештатных сотрудников. Движущей силой реформ выступают относительно немногочисленные высокопоставленные государственные служащие вместе с политическими деятелями. Постепенное формирование комплекса предложений по рационализации государственного аппарата и ограничению расходов. Уменьшение бюрократического «веса» центра. Сдвиг от финансового планирования вводимых ресурсов к акцентированию внимания на результатах. Одновременный переход к блочным трансфертам центра муниципалитетам (пилотные проекты с 1987 года, полномасштабная реализация с 1994 года). Децентрализация в ограниченных пределах. Технократический подход. Широкое экспериментирование, использование пилотных проектов, распространение опыта и подготовка кадров. Использование в ограниченных пределах рыночных механизмов в отдельных областях предоставления услуг. Инициативы по внедрению методов управления, учитывающих результативность. Широкое развитие электронных систем предоставления услуг. |
Достигнутые результаты: За период с 1989 по 1995 год численность работников бюджетных учреждений сократилась примерно на 40%: с 213 тыс. чел. до 130 тыс. чел. (34 тыс. чел. из всех 78 тыс. чел., попавших под сокращение, переведены на работу во внебюджетные предприятия и компании). Государственные расходы сократились на 60 млн. финских марок (эквивалентно 8% ВВП за 1999 год). Повысились открытость и прозрачность государственного управления. Число государственных служащих, содержащихся за счет бюджета центрального правительства, сократилось на 43%. Факторы, вызывающие озабоченность: Незначительный прогресс в области управления людскими ресурсами на государственной службе. В некоторых областях выросла бюрократия. Основные изменения осуществляются на местах и на уровне ведомств: на уровне федерального правительства мало что изменилось. Делегирование обязанностей от центральных министерств не сопровождалось соразмерным сокращением численности их аппарата. |
3. Чили
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
С 1973 по 1990 год у власти находилась военная диктатура во главе с генералом Ау-густо Пиночетом. С марта 1990 года страной правят президент и высший законодательный орган, избираемые на свободных выборах. Унитарная республика, разделенная на 13 регионов, которые, в свою очередь, подразделяются на 51 провинцию. Двухпалатный высший законодательный орган. Проблемы: Несмотря на наличие в Чили, быть может, наиболее квалифицированного государственного сектора во всей Латинской Америке, все же существовала потребность в более гибком, эффективном и действенном аппарате государственного управления. К середине 1970-х годов широкое распространение получил патронаж. Слишком разросшийся государственный аппарат. |
Акцентирование внимания на частном рынке в целях повышения эффективности; государство передало частному сектору важные функции в таких областях, как здравоохранение, образование, жилищное хозяйство и социальное обеспечение. Установление формальных различий между самостоятельными предоставляющими услуги ведомствами и занятыми стратегическим планированием министерствами. Введена в действие электронная система государственных закупок. Начата реализация инициативы по внедрению системы финансового планирования, основанной на показателях результативности. |
Правительство Пиночета добилось успехов в приватизации ряда отраслей и сокращении численности государственных служащих. Последующим демократическим правительствам не пришлось принимать дополнительных мер по сокращению занятости в государственном секторе. Частный сектор сохранил свою роль и распространил ее на область предоставления услуг. Факторы, вызывающие озабоченность: Пока не вполне ясны влияние и эффективность финансового планирования на основе показателей результативности. |
4. Южная Корея
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Президентская республика с разделением властных полномочий между президентом и однопалатным высшим законодательным органом. Традиция сочетания чиновничьих и министерских постов. Проблемы: Экономический кризис. Подозрения в «кумовстве» и коррупции. |
В 1998 году создано Министерство государственного управления и внутренних дел в качестве федерального органа, отвечающего за всю систему государственной службы. В 1999 году создана Комиссия по делам государственной службы для реформирования системы государственной службы. Административные реформы увязаны с другими демократическими реформами, занимающими центральное место в общеполитической программе президента Ким Дэ Чжуна. В 1998 году введено многолетнее финансовое планирование, а также принят среднесрочный финансовый план. В 1995 году введена система оценки результатов деятельности работников, распространяющаяся на усовершенствованные программы оплаты труда. Обеспечено выполнение требований о регистрации и декларировании выборными должностными лицами и высокопоставленными государственными служащими своего имущества, а в 1999 году создан Консультативный совет по борьбе с коррупцией. Правительство приняло Закон о раскрытии государственной информации, призванный обеспечить гражданам право доступа к государственной информации. Создан Комитет по реформированию системы государственного регулирования. |
В 1999 году ВВП вырос на 10,2%. Число членов Кабинета министров сократилось с 21 до 17, а число должностных лиц уровня министра — с 33 до 24. Ликвидировано 230 высоких постов (4 поста помощника министра, 16 — руководителя управлений, 74 — директора бюро и 136 — директора отдела). За первый год своей деятельности Комитет по реформированию системы государственного регулирования отменил 48% и внес улучшения в 22% всех действующих административных нормативных актов. В 1999 году Комитет отменил 7,4% всех оставшихся нормативных актов. Факторы, вызывающие озабоченность: Пока рано судить, увенчаются ли успехом нынешние усилия по созданию открытой системы приема на государственную службу и повлияет ли она на качество государственной службы. |
5. Австралия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Федеративное государство при сильном федеральном правительстве. Мажоритарная избирательная система. Консерватизм. Англосаксонская административная традиция. Проблемы: Финансовое давление в середине 1980-х годов. Отсутствие гибкости в области найма в государственном секторе. |
Акцентирование внимания на повышении эффективности, сокращении расходов и рационализации системы государственного управления. Централизованное осуществление реформ, продвигаемых федеральными властями. Сочетание радикального и прагматического подходов. Упорядочивание структуры государственного управления и сокращение числа министерств с 27 до 16 в 1987 году. |
Рационализирована структура государственного управления. Численность государственных служащих сократилась с 180 893 в 1986 году до 143 305 в 1996 году. Приватизирована значительная часть государственного имущества. Существенно пересмотрены приоритеты в сфере государственных расходов. Эффективность в целом существенно возросла. Изменилась культура государственной службы: сократился срок пребывания в должности государственных служащих, выросло число сторонников доктрины «менеджеризма», наметилось сближение с частным сектором, стало меньше отличий. Диверсифицировалось политическое консультирование министров. Факторы, вызывающие озабоченность: Проблемы морального состояния на среднем и низшем уровнях системы государственного управления. Ухудшение морального климата среди государственных служащих. Трудности в сфере управления выполнением контрактов. |
6. Бразилия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Федеративное государство. 26 штатов и один федеральный округ. Власти штатов реализуют властные полномочия в сферах, не относящихся к исключительной компетенции федеральных или муниципальных властей. Административные традиции сформировались под мощным влиянием США. В 1985 году военные покинули правительство, после чего было сформировано новое гражданское правительство. В 1988 году Конституционному конгрессу пришлось заново создавать конституцию страны вследствие высокого уровня недоверия к ее предыдущему варианту, принятому в 1967 году под влиянием военных. Проблемы: До 1986 г. отсутствовал централизованный контроль деятельности государственных служащих. Федеральное правительство испытывало хронический дефицит, усугублявшийся безответственными действиями властей штатов. В период правления администрации Кол-лора многие из наиболее опытных и квалифицированных государственных служащих уходили со своих постов вследствие сложившегося на государственной службе нездорового морального климата. |
В 1995 году Министерство по реформированию органов власти федерального уровня и уровня штатов сформулировало цели и задачи административных реформ президента Кардосо. Акцентирование внимания на сокращении государством своей роли поставщика услуг. Согласно «диагнозу», поставленному Министерством по реформированию органов власти федерального уровня и уровня штатов, численность федеральных государственных служащих не является чрезмерной, однако роли между ними распределены неэффективно. Предложенные изменения включали в себя повышение профессионализма государственных служащих, увеличение гибкости управленцев в государственном секторе и содействие более эффективному распределению государственных служащих по отраслям и регионам. Введение должности политического координатора уровня министра, который должен служить связующим звеном между исполнительной и законодательной ветвями власти. Планы обеспечения управленческой гибкости с помощью поддающихся измерению показателей результативности, включаемых в контракты с руководителями самостоятельных ведомств. Последующие реформы были подчинены цели ориентирования деятельности на бюджет, разработке ряда программных областей. |
Некоторое первоначальное сокращение численности служащих государственного сектора федерального уровня и конституционные реформы привели к необходимости дальнейших сокращений персонала или иных шагов в тех случаях, когда федеральные власти, власти штатов или муниципалитеты расходуют на заработную плату более 60% своих доходов. Контракты между государством и автономными ведомствами или «социальными организациями» могут обеспечить более высокую степень гибкости в вопросах оплаты труда, включая оплату по результатам деятельности. В соответствии с программой реформ президента Кардосо была создана новая правовая основа для деятельности автономных ведомств и «социальных организаций», призванная придать действиям государства большую оперативность и гибкость, обеспечить более чуткое его реагирование на потребности. «Управленческие» реформы, заложенные в поправку об административных реформах, могут привести к росту эффективности и качества услуг. Однако выводы делать пока рано. Факторы, вызывающие озабоченность: В период правления администрации Кол-лора «качество» государственной службы существенно снизилось. |
7. Великобритания
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Унитарная сильно централизованная система. Мажоритарная и весьма консервативная политическая система. Мощная исполнительная власть, в высшем законодательном органе страны последовательно поддерживается строгая партийная дисциплина. Чрезвычайно малое число ограничений на возможность исполнительной власти «спускать» сверху даже непопулярные реформы. Деполитизированная и укомплектованная высоко образованными людьми государственная служба. Проблемы: Обуздание инфляции. Сокращение потребности государственного сектора в заимствованиях. Представление о необходимости сокращения государственных расходов в % от ВВП. Сложившееся мнение о государственных служащих как о привилегированном классе самодовольных людей. Сложившееся мнение о слишком больших размерах и интервенционистском характере системы государственного управления. |
Реформы, основанные на идеологии монетаризма. Чрезвычайно сильное влияние сторонников доктрины «менеджеризма» и частного сектора. Широкое внедрение систем управления деятельностью и измерения ее результатов, широкое использование показателей деятельности (в т.ч. сравнительных таблиц для больниц и школ). Широкое использование исполнительных учреждений: создано 140 учреждений, составивших более 70% всего сектора государственной службы. Широкое использование консультантов в области управления. 1979-1983-е годы: сокращение численности государственных служащих. 1980-е годы: совершенствование финансового управления. 1987 годы: акцентирование внимания на рыночных механизмах, введение классификации покупателей и поставщиков в сфере здравоохранения. 1991 год: рыночное тестирование; «Хартия граждан». Середина 1992 года: дальнейшее сокращение масштабов федеральных министерств по итогам проверок управления ими. Конец 1990-х годов: программа «Услуги прежде всего»; комплексные проверки расходов; инициатива «Максимальная полезность» в местном государственном управлении. Последовательная и жесткая реализация «спускаемых» сверху реформ. |
В период с 1979 по 1983 год численность государственных служащих сокращена на 14%, а затем еще на 6%. Значительно усилена ориентация на достижение конечного результата; значительно усилена ориентация на нужды потребителей. Повышена техническая эффективность. Сравнительные таблицы для больниц и школ стали очень популярны среди широких слоев населения. Факторы, вызывающие озабоченность: Не устранены сбои в процессе предоставления услуг. Упадок морального состояния работников в сфере образования и здравоохранения. Агентства исполнительной власти напоминают наполовину построенный дом, поскольку не обладают достаточным объемом делегированных управленческих полномочий и достаточной гибкостью. Фрагментированность системы и возможное неблагоприятное воздействие на качество предоставляемых политических консультаций. Некоторое ухудшение морального климата среди государственных служащих. Некоторый рост политизированности на высоких уровнях государственной службы в конце 1990-х годов. |
8. Венгрия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Парламентская демократия. Однопалатный высший орган законодательной власти. Мощный акцент на разработке инструментов демократического управления. Децентрализованная система местных органов самоуправления. Проблемы: Тяжкое бремя долгов. Совокупные проблемы занятости. Патронаж при назначении на высшие должности государственной службы. |
Упор на децентрализации. Благоприятные условия для развития частного сектора за счет упора на рационализации государственного сектора. Комитет по реформированию системы государственных финансов подготовил проект соответствующей реформы. на ведомственном и региональном уровнях созданы советы по территориальному развитию. Замена иерархической системы государственного администрирования системой государственного управления. В 1994 году в Закон о местных органах самоуправления были внесены поправки, направленные на совершенствование муниципального управления. Принят Закон о юридическом статусе государственных служащих, вводящий поря док продвижения работников по службе на основании результатов их деятельности, а также формулирующий необходимость продолжения исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей независимо от партийных или политических перемен. Организовано обучение работников органов государственной власти метод решения поставленных перед ним задач. |
В 1990-е годы местным муниципальным органам власти было предоставлено больше полномочий и самостоятельности в принятии решений по местным вопросам. Укреплена система предоставления услуг. Отменены лишние законодательные акты и упрощено законодательство, в результате чего вырос потенциал государственного управления. За период с 1994 по 1997 год объем бюджетных трансфертов местным властям сократился с 8.8% до 4.6 % ВВП. «Эффективность государственного управления» считается высокой. Факторы, вызывающи озабоченность: Бремя долгов еще велико. Возможная политизация Службы старших руководителей. |
9. Германия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Федеративное государство (16 земель, 329 округов, 115 неокружных муниципалитетов, 14 915 муниципалитетов). Чрезвычайно прочная традиция государственного управления на основе закона. Слишком неоднородная и сложная система государственного управления. Высшие эшелоны федеральной государственной власти очень политизированы. Роль федерального правительства сводится в основном к законотворческой деятельности. Проблемы: Некоторое давление со стороны граждан, требующих повышения эффективности работы местных органов власти. Объединение с Восточной Германией. |
Отсутствие решающего влияния со стороны политической идеологии. «Уплотнение» и поэтапная модернизация административной системы в противовес представлению о минималистской роли государства или акцентированию внимания на «маркетизации». Акцентирование внимания на совершенствовании уже существующей системы в противовес попыткам перенять другую систему или позаимствовать чужие подходы «оптом». Федеральная структура и сложившиеся традиции серьезно препятствуют внедрению любых разновидностей модели централизованных реформ по типу «сверху вниз». Малое число инициатив по проведению реформ на федеральном уровне. Преобразование структуры государственного управления Восточной Германии посредством изменения роли правительства, переход к основанной на способностях и заслугах системе государственной службы, горизонтальное и вертикальное разделение полномочий, переход к «законнической» культуре и поведению, основанных на правилах. Содействие развитию предпринимательства на местном уровне |
Достигнутые результаты: Численность государственных служащих федерального уровня изменялась следующим образом: в 1989 году — 300 тыс. чел., в 1992 году — 381 тыс. чел., а в 1998 году — 315 тыс. чел. На первоначальном этапе на уровне местного управления были проведены значительные реформы. Повысилась гибкость в сфере выполнения бюджета. Факторы, вызывающие озабоченность: Усталость от реформ на уровне местного управления. Бундестаг отклонил предложения о реформировании системы оплаты труда государственных служащих. |
10. Канада
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Мажоритарная федеративная система с сильными провинциями и значительным объемом предоставляемых услуг на уровне провинций и местных органов власти. Относительно крупные и влиятельные центральные учреждения федерального правительства в рамках общей системы при отсутствии одного доминирующего центрального ведомства. Сплоченная межведомственная чиновническая культура. Проблемы: Низкие экономические показатели в 1980-х годах. Слабая финансовая дисциплина: цели расходования денежных средств не достигались. Значительный рост государственного долга: со 168 млрд. канад. долл. в 1984 году до 508 млрд. канад. долл. в 1993 году. В 1994 году дефицит федерального бюджета достиг 6%. Требования граждан об усилении подотчетности. |
Подходы: Проведение реформ «спокойно, со знанием дела, без фанфар». Акцентирование внимания на долгосрочном выравнивании расходов и доходов. Отсутствие сильного центрального органа власти. «Поэтапные» реформы без идеологической направленности. Некоторое предпочтение подходам, позаимствованным у частного сектора, но выраженное гораздо слабее, чем в Великобритании или Новой Зеландии. 1989 год: программа «Специальные оперативные органы» — ограничение автономии новых органов власти в рамках министерств и широкое экспериментирование и диверсификация организационных форм. Явная попытка центра установить партнерские отношения с отдельными провинциями. Анализ программ и сокращение их масштабов начиная с 1994 года. Попытка восстановить и оживить элементы управления государственной службой после многих лет сокращения их масштабов посредством инициативы «La Releve» («Смена»), 1996 год. Введение полного учета методом начисления и отчетов о результатах деятельности во всех министерствах. 1996 год: улучшение отчетности перед Парламентом. |
Достигнутые результаты: В 1997/98 году достигнут сбалансированный бюджет (впервые за последние тридцать лет). Численность членов Кабинета сократилась с 35 чел. до 23 чел. При правительстве Малруни численность государственных служащих сократилась на 15 тыс. чел. (половина переведена на работу в провинциальные органы власти или другие места), а за последние четыре года - еще на 17,4% (39 тыс. чел.) (перевод на работу в другие части системы, альтернативные учреждения по предоставлению услуг, сокращение числа гражданских служащих оборонных учреждений). Факторы, вызывающие озабоченность: Неравномерное использование показателей результативности работы. После реформ в проигрыше оказались кадровые государственные служащие (у многих ухудшились условия оплаты труда). «Специальные оперативные органы» проявили себя ненамного лучше министерств в том, что касается обеспечения гибкости и новаторства в предоставлении услуг. Пробел в реализации: реформы не полностью отвечают ожиданиям. Управление выполнением контрактов вызывает определенную озабоченность. |
11. Китай
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Система, контролируемая однопартийным (коммунистическим) большинством. 23 провинции, 5 автономных областей, 4 муниципалитета. Низкий авторитет государственной службы в глазах общественности. Федеральное правительство (Коммунистическая партия) широко представлены в государстве в целом и оказывают на него огромное влияние. Проблемы: Финансовые трудности. Тенденция перехода к рыночной экономике обусловила необходимость проведения административных реформ. Проблема кадрового обеспечения традиционно решалась с помощью «разнарядки», в результате чего многие люди назначались на должности, для работы в которых они не обладали достаточной квалификацией. |
Административным реформам предшествовали экономические преобразования при поощрении иностранных инвестиций. Предоставление государственным предприятиям большой самостоятельности, децентрализация и деколлективизация сельского хозяйства. В 1982, 1988 и 1993 годах были проведены организационные реформы, результатом которых стала рационализация деятельности государственных учреждений. В конце 1980-х — начале 1990-х годов власти начали делегировать полномочия по принятию управленческих решений местным органам самоуправления, производителям и потребителям. Местные органы власти получили больше полномочий в кадровых вопросах. Для государственных должностных лиц введен фиксированный срок пребывания в должности и обязательный пенсионный возрастной ценз. Набор кадров (сотрудников государственных учреждений) отныне производится с помощью открытых конкурсных экзаменов, а не по разнарядке. Жалованье государственных служащих устанавливается в соответствии с конъюнктурой рынка рабочей силы. Содержание программ подготовки кадров пересмотрено с учетом потребностей рыночной экономики. |
Достигнутые результаты: В результате проведенных в 1982 году реформ число органов Государственного совета сократилось со 100 до 61, а численность их сотрудников — с 51 тыс. чел. до 30 тыс. чел. В результате осуществленной в 1988 году реструктуризации число министров и комиссий уменьшилось с 45 до 41, а число находящихся в прямом подчинении бюро — с 22 до 19. Введение дополнительных процедур согласования перераспределения денежных средств между центром и местными органами самоуправления. В правительство пришли более молодые и образованные люди. Факторы, вызывающие озабоченность: Недостаточно широкая огласка административных и судебных решений. Для вступления Китая в ВТО необходима более высокая степень подотчетности структур государственного управления. |
12. Нидерланды
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Унитарное, но децентрализованное государство. Консенсуальные многопартийные коалиции; «корпоратистские» настроения. Открытая структура с большим количеством консультативных органов. 14 министерств, 12 провинций, 625 муниципалитетов. Определенные требования населения в пользу менее бюрократизированных подходов, при этом в целом власти пользуются достаточным авторитетом. Проблемы: Ощутимый бюджетный дефицит в конце 1970-х и начале 1980-х годов. Озабоченность общественности проблемой коррупции. |
Подходы: 1980-е годы: резкое сокращение численности занятых в государственном секторе и введение жесткого контроля расходов. Использование в ограниченных пределах идей реформирования, позаимствованных у Швеции, Великобритании и США. Заимствование некоторых идей реформирования у частного сектора. Стремление повысить эффективность и достичь экономии. Подходы к проведению реформ на основе компромисса и консенсуса. Большое внимание бюджетным дисбалансам со стороны политической и бюрократической элиты. Ряд крупных проектов приватизации (почта, телекоммуникации, монетный двор, портовая администрация). Ряд инициатив по децентрализации с передачей обязанностей и финансирования на уровне 90%. Создание множества новых полуавтономных ведомственных учреждений: за период с 1991 по 1998 год возникло 20 таких учреждений. Уровень оплаты и условия труда приблизились к тем, которые существуют в частном секторе. Разработка показателей результативности. |
Достигнутые результаты: Значительно улучшилось финансовое управление. Достигнуто существенное повышение эффективности деятельности. Факторы, вызывающие озабоченность: Утрата подотчетности обществу государственных органов управления, действующих вне структур министерств. Борьба за власть в центре и нежелание ведомств, ведающих расходами, терять свои полномочия в результате децентрализации препятствовали реальному прогрессу в этой области. Чрезмерная осторожность гражданских служащих в результате ужесточения политического контроля за их деятельностью. |
13. Новая Зеландия
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Небольшая удаленная островная страна. Унитарное государство. Традиция формирования правительств однопартийного большинства. Однако недавно введенное пропорциональное представительство повысило вероятность формирования коалиционных правительств. Почти полное отсутствие конституционных ограничений на деятельность партии, находящейся у власти. Единая деполитизированная государственная служба на момент начала реформ. Проблемы: В 1985 году ВВП на душу населения составил 90, а в 1992 году — 76, тогда как средний ВВП для стран ОЭСР достигает 100. Ухудшение торговых отношений с Великобританией. год: экономическая стагнация, большой государственный долг, 20%-ная девальвация. год: инфляция на уровне 13%. Безработица выросла с менее чем 5% в 1984 году до 10% в 1992-1993 годах. |
Проведение в 1984-1990 годах комплексных реформ системы государственного управления. В основу реформ были положены четко сформулированная и последовательная идеология и теоретическая база (внепартийная и свободная от политических соображений), опирающиеся на элементы общественного выбора, «менеджеризма» и транзакционных издержек. Движущей силой реформ являлась небольшая группа представителей политической и бюрократической элиты с общими ценностями и интересами. Кадровое управление на государственной службе — широкое использование договорных схем и контрактов с контролем результативности, делегирование функций кадрового управления управленцам линейного звена из ведомств. Закон о государственных финансах 1989 года: переход к учету методом начисления и упор на отдаче и результатах. Реализация энергичных и жестких реформ. |
Достигнутые результаты: За период с 1988 по 1994 год занятость в государственном секторе сократилось с 88 тыс. чел. до 37 тыс. чел. (многие были переведены на работу в «коронные» структуры или государственные предприятия). Значительное повышение производительности и эффективности и существенное сокращение затрат. Расширились возможности министров получать политические консультации. Возможности для управленцев оперативного уровня проявлять гибкость в работе. Обретение подлинно децентрализованных полномочий управленцами оперативного уровня. Улучшилось информирование общественности о результатах деятельности. Факторы, вызывающие озабоченность: Фрагментированность системы, ослабляющая институт политических консультантов. Утрата преемственности и институциональных традиций и ухудшение морального состояния государственных служащих. Акцентирование внимания на отдаче за счет результатов. Размытая подотчетность «коронных» структур. Усталость от реформ к середине 1990-х годов. |
14. Польша
|
Исходная ситуация |
Подходы |
Достигнутые результаты и факторы, вызывающие озабоченность |
|
Исходная ситуация: Двухпалатный высший законодательный орган. Разделение и взаимное уравновешивание властей. Значительная децентрализация власти. Развитая система предоставления государственных услуг на уровне местных органов самоуправления. Проблемы: Тяжкое бремя долгов. Совокупные проблемы занятости. Неэффективная работа государственных служб до проведения реформ. Сложные задачи, связанные с вступлением в ЕС. |
Проведена реструктуризация административно-территориального устройства страны, в результате которой были образованы «гмины» (базовый уровень государственного управления), «воеводства» (крупнейшая административная единица в субнациональной организационной структуре государства) и «повяты» (органы государственного управления уровня округа, призванные обеспечить функционирование многих из обычных институтов общественной жизни). В Законе о ветвях государственной власти прямо говорится, что министры несут ответственность за политику и стратегию в подведомственных отраслях. Осуществляется ликвидация сложных административных процедур на различных уровнях государственной власти. Акцентирование внимания на реформировании системы государственных финансов. Принят Закон о государственной службе, охватывающий всех работников государственных учреждений. Государственная комиссия по делам государственной службы начала тестировать потенциальных претендентов на трудоустройство в государственные учреждения в целях обеспечения должной квалификации государственных служащих. |
Достигнутые результаты: На местные власти возложено больше обязанностей по предоставлению услуг. Децентрализация порядка принятия политических решений способствовала сокращению числа государственных служащих центрального аппарата. Принят Закон об ответственности в налогово-бюджетной сфере. Факторы, вызывающие озабоченность: Ухудшился моральный климат среди государственных служащих центрального аппарата. Существенно возрос уровень политизации на высших уровнях государственного управления. |
Поможем написать любую работу на аналогичную тему