Понятие компетенции прокуратуры, ее содержание. Разграничение компетенции между видами прокуратур.

Компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом – правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве. Положение органов прокуратуры РФ определено ст. 1 Закона о прокуратуре, что же касается места и роли прокуратуры в российском государстве, то оно уникально. Прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти, и является органом высшего надзора за законностью, обслуживающим в равной мере все три ветви власти, не входя ни в одну из них. Представляется, что помещение законодателем ст. 129 Конституции РФ, регламентирующей деятельность прокуратуры, в главу "Судебная власть" не соответствует ее назначению и положению в государстве. В связи с этим необходимо конституционное решение вопроса о месте прокуратуры среди трех ветвей власти, указанных в Конституции РФ. В силу специфики осуществляемой прокуратурой деятельности и ее общего назначения оптимальным решением было выделение норм, регламентирующих организацию и деятельность прокуратуры, в отдельную главу Конституции РФ.

Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять надзор, они должны иметь специальные полномочия. Это непременное условие выполнения надзорных функций. Отсутствие, недостаток полномочий – серьезное препятствие в борьбе с правонарушениями. Полномочие – сложное понятие. Оно включает в себя субъективное право – это установленная законом возможность совершать определенные действия, но в нем заложена и необходимость его осуществления. Полномочия предоставляются для достижения определенных целей.

При обсуждении концепции реформирования прокуратуры в центре внимания участников дискуссии в числе других был вопрос о полномочиях прокуратуры. В последнее время по нему сформировались две противоположные позиции.

С одной стороны, имеет место попытка перенести на российскую почву опыт правовых систем западных государств, преимущественно англосаксонской. В этой системе, как известно, прокуратура рассматривается исключительно как орган уголовного преследования, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием преступлений и государственное обвинение в суде, лишенный любых надзорных полномочий.

С другой стороны, высказываются мнения о необходимости сохранения прокуратуры в качестве универсального государственно-правового института, осуществляющего всеобъемлющий надзор за законностью. Сторонники данной позиции приводят в пример опыт прокурорского надзора в дореформенной Российской Империи и в СССР, отмечая его положительные моменты в деле обеспечения правового порядка в стране.

"Модель прокуратуры в первой позиции, – пишет по этому поводу профессор В. К. Звирбуль, – нацелена на возвышение роли суда, развитие состязательных начал в уголовном судопроизводстве. Это ее несомненные достоинства, но оценивать их следует в совокупности с тем, что теряется при ее внедрении. Общество лишится важной и необходимой для правового государства деятельности по охране закона путем надзора за точным и единообразным его исполнением. В случае реализации второй модели названный вид государственной деятельности сохраняется и последовательно доводится до надзора за исполнением законов судами и участниками судебного разбирательства, что в определенной мере ущемляет суверенность суда в осуществлении правосудия".

Большинство точек зрения в современной юридической науке находится посредине приведенных крайних позиций.

Как уже отмечалось выше, прокуратура наделяется полномочиями в целях борьбы с правонарушениями, что является служебным долгом прокурора, его субъективной обязанностью. Таким образом, каждой обязанности соответствует право и наоборот. Полномочия прокурора – это единство прав и обязанностей, субъективные права, предоставленные органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций.

В правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии "полномочия". Так, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушителях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

По целевому назначению полномочия прокурора делятся на два вида: основные и дополнительные. Основные – полномочия по выполнению надзорных и некоторых ненадзорных функций. Они делятся на полномочия:

– предметные, касающиеся предмета надзора, т.е. правовых действий поднадзорных субъектов (полномочия на чужие действия);

– функциональные, относящиеся к непосредственному выполнению поднадзорных функций (полномочия на собственные прокурорские действия).

Как предметные, так и функциональные полномочия являются отраслевыми.

Дополнительные полномочия – полномочия организационного плана (вспомогательные), такие как: распределение деятельности по отраслям и исполнителям, подбор и расстановка кадров и т.д. Общих, единых полномочий для всего надзора не существует, все полномочия подразделяются на направления деятельности и отрасли с учетом их специфики.

Полномочия прокурора делятся на пять основных направлений деятельности:

– общий надзор, включающий надзор за: соблюдением законов и законностью правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов органами административной юрисдикции; соблюдением законов в отношении несовершеннолетних;

– надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражей;

– надзор за исполнением законов судебными приставами;

– участие прокурора в рассмотрении дел судами.

Объем полномочий обусловливается целями и задачами прокуратуры. Полномочий должно быть достаточно для достижения целей и решения поставленных задач, они должны выполнять служебные функции. Цель деятельности прокуратуры двояка: с одной стороны, это обеспечение законности, с другой – охрана субъективных прав граждан, юридических лиц и государства. Указанными целями и определяется характер полномочий. Совокупность полномочий и поставленные государством цели и задачи образуют содержание компетенции прокуратуры. Цели и задачи – главный элемент компетенции.

В науке конституционного права понятие компетенции рассматривается как совокупность властных полномочий.

Компетенцию нередко приравнивают к правоспособности, так как компетенция и правоспособность определяют правовое положение различных субъектов. Правоспособность – это способность иметь права и обязанности, компетенция – реальные полномочия. Следовательно, компетенция есть реальные полномочия, которыми государство наделяет органы прокуратуры. Полномочия прокуратуры исходят от высших органов государственной власти, в связи с чем прокуроры являются фактически представителями центра в субъектах РФ, городах и районах.

Разграничение компетенции между видами прокуратур регламентируется приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур". Разграничение компетенции проводится но видам поднадзорных субъектов, при этом территория, на которой они находятся, не имеет значения. Самыми обширными полномочиями обладают территориальные прокуратуры. Все субъекты, не поднадзорные специализированным прокуратурам, относятся к территориальным.

Указанный выше приказ возлагает на территориальных прокуроров обязанности по надзору за: исполнением на территории РФ законов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исключением вопросов, отнесенных настоящим приказом к ведению специализированных прокуратур; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание, предварительное следствие в территориальных органах безопасности ФСБ России, органах пограничной службы РФ по делам и материалам в отношении иных лиц, кроме военнослужащих. Специализированные прокуратуры надзирают за специальными видами субъектов, таких как: вооруженные силы, транспортные, природоохранные органы и т.д.

Военная прокуратура в соответствии с данным приказом осуществляет надзор за Минобороны России, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления (округа, гарнизоны, областные и городские комиссариаты, все воинские части и соединения, подчиненные министерству обороны). Кроме того, надзор осуществляется в отношении различных учреждений, подчиненных Минобороны России (военные училища и учреждения), а также военнослужащих и граждан, работающих по трудовому договору в воинской части.

Транспортная прокуратура осуществляет надзор за:

– исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

– исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере;

– исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Минобороны России и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, таможенными органами, подразделениями СК России на транспорте.

Целью деятельности природоохранной прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды. Данная прокуратура надзирает за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами, общественными объединениями.

Деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ также регламентирована приведенным выше приказом Генеральной прокуратуры РФ, в соответствии с которым прокуратура по надзору за соблюдением законов в ИУ осуществляет надзор за: соответствием закону издаваемых правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исправительной системы; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы. Прокуратуры при ИУ создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений, являются однозвенными, подчинены прокурорам субъекта РФ и осуществляют надзор за администрациями ИУ, следственными изоляторами, а также за заключенными лицами.

Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов, а также выполняет иные возложенные на прокуратуру функции в ЗАТО, на территории которых расположены особо важные предприятия оборонно-промышленного комплекса.

Прокурор ЗАТО подчиняется прокурору субъекта РФ, на территории которого оно находится.

На прокуратуры ЗАТО и прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возлагается осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, органами контроля, их должностными лицами в ЗАТО, на особо важных и особо режимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особо режимных воинских частях.