Уставы о местном самоуправлении муниципальных образований: содержание и значение.

Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода «акты - статуты» о местном муниципальном самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так, в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.

Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

Порядок разработки, принятия и регистрации. В соответствии с федеральным законом № 154 устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. «Разработка» включает подготовку проекта устава, согласование его с заинтересованными муниципальными и государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обсуждение населением соответствующего муниципального образования и т.п. Закон не указывает конкретный орган (или органы), которые вправе разрабатывать проект устава, а относит это к компетенции в целом муниципального образования. Следовательно, разработать проект устава вправе депутаты или комиссия (комитет) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования. Представляется, что подобную работу вправе выполнить инициативная группа граждан соответствующего муниципального образования, местные общественные объединения и движения. Однако, было бы более целесообразно, чтобы данную работу осуществила специальная рабочая комиссия, состоящая из профессионалов, специалистов в данной области, которую совместно должны образовать все заинтересованные стороны данного муниципального образования.

В этой связи возникает вопрос о роли государственных органов и должностных лиц в разработке устава муниципального образования. Нам кажется, что участие государственных органов в принципе возможно. Однако, при условии, если на это есть воля соответствующего муниципального образования. Без согласия последнего, а тем более вопреки ему, подобная деятельность государственных органов будет считаться противозаконной. Конечно, разрабатывая проект устава муниципального образования, его разработчики не могут игнорировать государственные структуры, действующие на данной территории. И здесь вполне уместна согласованность действий. Вместе с тем, навязывание со стороны соответствующих государственных органов муниципальным образованиям тех или иных проектов их уставов, или так называемых «типовых уставов», является вмешательством в их компетенцию.

Следует также признать незаконным, когда субъекты РФ в своем законодательстве обязывают муниципальные образования предварительно согласовывать проекты своих уставов с соответствующими государственными органами (например, управлением юстиции) давать экспертные заключения на эти проекты. Безусловно, что предварительное экспертное заключение на проекты уставов муниципальных образований желательно иметь, однако, делать это должны независимые экспертные организации и лица, а не государственные органы, тем более те, которые в последующем должны будут регистрировать эти уставы.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это требование федерального закона № 154 исключает возможность принятия устава муниципального образования какими-либо другими органами или должностными лицами местного самоуправления, в том числе это касается и главы муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления может по собственной инициативе разработать и принять устав соответствующего муниципального образования. Вместе с тем, вправе внести проект устава на рассмотрение представительного органа местного самоуправления также глава муниципального образования, группы граждан - членов муниципального образования в порядке реализации народной правотворческой инициативы и другие субъекты.

Кроме представительного органа местного самоуправления, право принятия устава муниципального образования принадлежит, как отмечалось, непосредственно населению данного муниципального образования. Это право население (а точнее, граждане РФ, обладающие избирательными правами, и проживающие на территории данного муниципального образования) может реализовать на местном референдуме, а также на сходе или собрании граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Это требование федерального закона № 154 носит императивный характер. Без государственной регистрации принятый устав муниципального образования не имеет юридической силы. Что касается порядка государственной регистрации устава муниципального образования, государственных органов, призванных осуществлять эти действия, то все эти вопросы относятся к ведению субъектов РФ, а не Федерации. Так, например, в соответствующем законе Свердловской области в качестве государственного органа, осуществляющего государственную регистрацию уставов муниципальных образований на территории области, указано областное управление юстиции, а в аналогичном законе Челябинской области -законодательный орган власти данного субъекта.

Что касается собственно процедуры проведения государственной регистрации уставов муниципальных образований, то она достаточно подробно описана в соответствующих законах субъектов РФ.(См., например, Областной закон от 19.01. 96. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований» / Ведомости Свердловской областной Думы, 1996, № 13.)

В государственной регистрации устава муниципального образования может быть отказано только при условии, что его положения противоречат Конституции РФ, законам РФ и законам субъектов РФ. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ соответствующего регистрационного государственного органа должен носить мотивированный характер, с конкретными ссылками и указанием на нарушение Конституции и законов.

При этом отказ в государственной регистрации следует считать незаконным, если регистрационный государственный орган субъекта РФ ссылается нате или иные положения устава, противоречащие законам соответствующего субъекта РФ, в то время как эти положения полностью соответствуют Конституции РФ и законам РФ.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления, а также главой муниципального образования в судебном порядке. В случае удовлетворения требований истца соответствующий государственный орган обязан зарегистрировать устав муниципального образования.

Устав муниципального образования вступает в силу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Неопубликованный устав применению не подлежит.