Правовые акты представительных органов местного самоуправления. Порядок подготовки и принятия.

Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в законодательстве. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных образований. Таким образом, подробно регламентированная прежде правовая деятельность местных органов власти сегодня отличается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотренных законом требований. Имеется в виду, что издание правовых актов осуществляется лишь по вопросам ведения представительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, т. е. осуществляется на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Правовые формы деятельности. Основными формами правовой деятельности местных представительных органов являются правотворчество и правоприменение. По общему мнению, правоприменение — наиболее распространенная форма правовой работы представительных органов местного самоуправления. Применение правовых норм признается формой и необходимым условием реализации законодательства. Подчер кивая это назначение правоприменительных актов, В. А. Пер-тцик отмечает, что они выполняют функции реализации законодательства и обеспечения существующих правоотношений1. С. С. Алексеев указывает, что названные акты есть формы бытия, реального существования государственно-властных велений, инструменты, при помощи которых проводится решение юридических дел2. В приведенных суждениях общей является позиция о том, что акты применения права служат цели воплощения правовых норм, установленных государством.

Правотворческая (нормотворческая) деятельность местных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, установление должного правового порядка'. Следует добавить, что нормотворческая работа связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм. В современных условиях деятельности местных представительных органов, когда сфера их правотворческой работы расширена самим законодателем, доля нормотворческих актов возрастает. Ее трудно выразить в суммарной величине в сопоставлении с актами применения права, но говорить об устойчивой тенденции увеличения нормативных документов можно с полным основанием.

Виды правовых актов. Они соответствуют формам правовой деятельности представительных органов местного самоуправления. В литературе отмечаются различные основания классификации правовых актов: по юридическим свойствам; юридической силе; теории и времени действия; порядку издания4.

Классификация актов по юридическим свойствам позволяет различать нормативные и ненормативные акты.

Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы. Теорией права сформулированы основные признаки, указывающие на нормативный характер правового документа. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократ ного применения и сохранение действия предписания независимо от его исполнения1. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.

Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. таковыми признаются акты, закрепляющие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.

Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идет о бюджетах, планах и программах социально-экономического развития муниципальных образований. Так, О. Е. Кутафин подчеркивает, что хозяйственные планы, утверждаемые местными представительными органами, являются важнейшим видом нормативных плановых актов. Содержащиеся в них предписания обладают всеми необходимыми общими признаками правовой нормы2. В литературе высказывалась и другая точка зрения в отношении природы плановых актов. Г. И. Петров характеризовал их как акты общего значения, т. е. не имеющие ни нормативного, ни индивидуального характера'1. Важнейшими нормативными актами являются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных шествий и демонстраций.

Нормативными являются акты Дум, утверждающие уставы муниципальных образований, организацию территориального общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Отличительной особенностью является то, что в таких актах содержатся меры государственного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений.

Ненормативные акты, которые часто именуются индивидуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненормативные акты принимаются местными представительными органами власти по кадровым вопросам (выборы руководящих органов, утверждение постоянных комиссий, избрание и освобождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимущественно посвящены внутренним вопросам, связанным с совершенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

Правовые акты следует различать по порядку издания. Общим правилом ранее являлось то, что они вступают в силу с момента их принятия и подписания руководителем Думы или председательствующим на заседании местного представительного органа. Однако ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. закрепляет особое положение в отношении нормативных правовых актов. Они вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), поскольку затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Наименования правовых актов. Конкретное наименование правовых актов представительного органа местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования. Союзное и республиканское законодательство прошлых лет закрепляло в качестве правовых актов местных представительных органов два вида: решения и распоряжения. Ведущее место в системе актов занимали решения. Справедливо считалось, что в решениях выражается общая воля выборных представителей народа. Решениями регулировались все наиболее важные вопросы местной жизни, хотя конкретный перечень отношений, регламентируемых решениями, не определялся. Наверное, в этом не было особой необходимости, и поэтому правовая деятельность местных органов власти строилась исходя из практического опыта и теоретических выводов юридической науки. При рассмотрении конкретных вопросов применялись правовые акты в форме распоряжений. В то же время отчетливо просматривалась связь между юридическими свойствами правового акта и его наименованием (формой). Нормативному акту соответствовали решения, ненормативному — распоряжения. Подобное соотношение остается действенным и на современном этапе деятельности представительных органов местного самоуправления.

На практике городская Дума принимает решения и постановления. Решения как нормативные правовые акты, принятые в пределах компетенции Думы, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города государственными, муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами. Решения гордумы подписываются Главой муниципального образования. Они могут быть им возвращены для повторного рассмотрения Думой. В случае, если решение принимается повторно, Глава города подписывает его либо обращается в суд. Правовые акты Думы в форме постановлений подписываются председателем Думы. Обычно постановления принимаются по вопросам внутренней организации представительного органа и его структурных звеньев.

Следует обратить внимание на то, что в публицистике, а иногда и в правовых актах встречается досадная ошибка, когда акт правотворчества и правоприменения отождествляются не с представительным органом местного самоуправления, а с организационно-правовой формой его работы. Речь идет о такой юридически неверной формуле, как "решение сессии (заседания)"1. Правовые акты принимаются органом местного самоуправления, поэтому юридически безупречной будет такая формула: "решение (постановление) Думы, принятое на сессии (заседании)".