Слово «Бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления . Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом.
В учебнике С.В. Решетникова дается следующее определение бюрократии: «Бюрократия - система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, а также слой людей, связанных с этой системой» .
Введение понятия «бюрократия», как отмечает Г.В. Пушкарева, обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть, придав этому термину уничижительное значение; оно сохранилось в общеупотребительной лексике до настоящего времени .
Если рассматривать бюрократию в соответствии с данными определениями, то можно сказать, что своими корнями она уходит далеко в прошлое и существовала еще в Древнем Египте и Древнем Китае, то есть в государствах, где существовала власть правящей элиты.
В определении исторических корней бюрократии существенную роль играет сама концепция понимания этого понятия. Так, например, общая традиция марксистской теории, проявившая себя и в ленинизме, в том, что она рассматривает возникновение и существование бюрократии и бюрократизма на общем фоне общественного разделения труда, развития элементов сознательности в поступательном ходе истории, Маркс и Энгельс считали, что корни бюрократизма уходят в глубины истории, к тому времени, когда общество путем простого разделения труда создало органы для защиты своих общих интересов. Но вскоре общество оказалось в таком положении, что эти органы и главный среди них - государственная власть - стали служить особым интересам государственных служащих. Из слуг общества эти органы превратились в его повелителей. Жизнь развивалась таким образом, что при выполнении общих функций управления, необходимых для жизнедеятельности общества, предназначенные для этого люди образовали особую отрасль разделения труда внутри общества и, тем самым, обрели особые интересы, отличные от интересов тех, кто их уполномочил управлять, стали самостоятельными по отношению к ним, а в определенных условиях вставали над всем обществом, преследуя свои корыстные цели. В этом и заключаются истоки бюрократизма, основы формирования бюрократии.
Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. Бюрократизм, по мнению марксистских ученых, возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению марксистов он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии.
Исторические корни бюрократии в соответствии с данным подходом наглядно можно проследить на примере формирования ее в России. Как отмечает Г.В. Пушкарева, В России широко распространенным и близким по значению термину «бюрократия» можно назвать понятие «чиновничество». Первоначально слово «чин» означало установленный порядок какого-либо действия.
Позднее, после регламентации системы государственной службы на основе петровской Табели о рангах, им стали обозначать соответствующие разряды в государственной иерархии. Таким образом, даже в соответствии с этимологией слова чиновник - это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций .
Таким образом, формирование русской бюрократии совпало по времени со становлением единого российского государства. Петровские административные реформы устранили общественные союзы от участия в управлении, передав его в основном в руки бюрократии. Многие элементы политической системы видоизменялись, и даже появлялись новые, но происходило это случайным образом, путано, бессистемно. Возникший же в XV – XVI вв. слой бюрократии прошёл впоследствии долгий путь консолидации. Весь XVII в. статус бюрократии неумолимо рос.
Можно считать, что в России бюрократия сложилась в период оформления абсолютистской монархии. Самодержавная Россия, будучи по своей природе государством-бюрократией, выступала в превращённой форме государства-класса, государства земельной аристократии.
Формирование бюрократии сопровождалось, как уже было сказано, иерархизацией учреждений, наличием строгих инструкций, регламентов и штатов, четким разделением обязанностей, отграничением военной службы от гражданской. К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы.
Осуществив преобразования в начале XVIII в. в обществе и самом государстве, Пётр I создаёт восточный вариант системы власти и управления с элементами западной её формы, контроля и структуры карательных органов. Высшая элита правящего класса ещё и в XVIII в. не составляла «завершённую» форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата, хотя «Табель о рангах» уже существовал. Движение по «карьерной лестнице» в те времена определяли вовсе не заслуги перед Отечеством, а срок службы. А по правилам 1809 г. карьера управленца высшего уровня предполагала наличие у него высшего университетского образования. Как раз с этого времени можно считать, что пошёл процесс усиления бюрократизации высшего политического аппарата, который появился с введением в систему государственных органов министерств (1802 г.) и был реорганизован в 1811 г. Чиновничество же, реорганизовавшись в правящий класс, стало осуществлять функции управления и некоторые политические функции. Правящее сословие было объединено не под началом профессионализма, а под началом наличия власти над населением, лишённым любых политических прав.
Подобно тому как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.
Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами.
Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.
В российской политической системе государь и правящий класс – класс бюрократии – связаны были взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, ибо только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки и анархию в целом. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.
Иное понимание исторических корней и формирования бюрократии наблюдается в концепции М.Вебера. М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на смену ее патриархальному (патримониальному) типу.
«Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону» .
Первое десятилетие ХХ века характеризовалось широким распространением в капиталистической экономике картелей и трестов, а в рамках отдельного предприятия - увеличением численности управленческого и технического персонала. В этот период происходит также расширение сферы деятельности государства и возникновение массовых политических партий. Эти процессы, означавшие распространение бюрократического управления, особенно далеко зашли в Германии, где уже существовала наиболее развитая в Европе государственная бюрократия. Вывод, сделанный Вебером, заключался в том, что этот процесс бюрократизации не являлся уникальным для Германии, но представлял собой универсальный признак современного общества, связанный с расширением административных задач в современном государстве и на капиталистическом предприятии. В силу своей необходимости развитие бюрократического управления становилось все более необратимым и неизбежным. Как писал Вебер, было бы просто иллюзией «представить на минуту, что управление в какой-либо сфере может осуществляться каким-то иным путем, кроме как посредством чиновников, работающих в канцеляриях... Выбор существует только между бюрократизацией и дилетантизмом в сфере управления» .
Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим типично современным процессом - распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий. Такое уравнивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сторону демократизации означало, что управление не могло больше оставаться привилегией традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам .
Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии по мнению М. Вебера более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности» . Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.
При рассмотрении социально-экономического портрета бюрократии особый интерес представляет также понимание ее с позиции теории управления. В начале XX века В. Вильсон заявил о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную. «Управление (administration) лежит вне собственно политической сферы, - писал он. - Административные вопросы не являются политическими вопросами» .
Признание государственного управления в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего особых знаний и навыков, означало, что для его осуществления необходимы профессионалы. Бюрократия обретала статус значимой группы не только для государства, но и для общества, ибо ее сфера компетенции включала уже и управление общественными делами.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему