Проблемы реализации правового положения иностранных лиц и лиц без гражданства.

 Проблемы, возникающие при постановке на миграционный учёт иностранных граждан и лиц без гражданства, связаны с применением новой редакции ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2015 г.  С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 389 «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» № 114-ФЗ и статью 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Установлено, что срок временного пребывания в России иностранного гражданина, который прибыл в порядке, не требующим получения визы, не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а также, в случае, если данный срок не продлен согласно законодательству.

Это означает, что иностранному гражданину с момента въезда на территорию России в течение полугода можно находиться суммарно всего 90 суток. Ужесточение правил въезда и нахождения в РФ обусловлено политикой Федеральной миграционной службы по противодействию нелегальной миграции.

Так, по данным ФМС России за 12 месяцев 2015 года в РФ въехало 17 083 849 иностранных граждан (в 2014 г. - 18 201 509), поставлено на миграционный учет - 7 868 441 (в 2014 г. — 8 680 930). Однако отказ от разрешительной процедуры регистрации может привести к отрицательным последствиям. Как отметил В.В. Путин, выступая на расширенном заседании коллегии ФМС России, «по информации ФМС, на территории страны находится порядка 9,2 млн иностранцев, из них, по оценкам, порядка только 4 млн человек хотя и встали на миграционный учет, но работают нелегально…», далее президент отмечает, что «…Россия не собирается закрываться от кого бы то ни было, отгораживаться…».  Безусловно, Россия должна оставаться открытой страной. Между тем миграционная политика, проводимая в стране, и законодательная база должны в полной мере соответствовать сегодняшним реалиям и никак не идти в ущерб национальной безопасности государства. В рамках рассматриваемого правового режима создается единый механизм контроля и надзора за иностранными гражданами, в работе которого задействованы все заинтересованные органы государственной власти, от слаженности их работы зависит не только успех выполнения задач, поставленных государством, но и миграционная ситуация в стране и, как следствие, национальная безопасность государства.

При пересечении государственной границы Российской Федерации на контрольно-пропускном пункте, въезжающие иностранные граждане и лица без гражданства, проверяются сотрудниками пограничных органов ФСБ лмшь на розыск и наличие у него ограничений на въезд в Россию (неразрешение въезда, административное выдворение и т.д.). Но никак не проверяются на количество использованных суток в периоде в 180 дней, так как у каждого въезжающего иностранного гражданина период в 180 суток, начиная с 01 января 2014 г. свой.

Количество использованных дней в индивидуальном периоде каждого иностранного гражданина сотрудники пограничных органов не считают. И в результате практически любой иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого не принято решения о неразрешеннии въезда за превышение сроков пребывания, а равно и за нарушение режима пребывания в РФ, согласно введенной ч. 12 ст. 27 Федерального закона от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», могут беспрепятственно въехать в Россию, несмотря на то, что он уже исчерпал свои 90 суток в течение периода в 180 дней. Исходя же из п.1 ч.2 ст. 8 Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», основанием для постановки на миграционный учет является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию, что, как правило, иностранный гражданин, пребывающий в РФ в безвизовом порядке, подтверждается миграционной картой, полученной на контрольно-пропускном пункте при пересечении Государственной границы.

Согласно ч. 1 ст.20 Федерального закона «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» иностранный гражданин, в случае нахождения в месте пребывания, обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом п. 32 Постановления Правительтва РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регламентирует, что постановка на учет по месту пребывания временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина осуществляется на срок, заявленный в уведомлении о прибытии, но не более чем на срок, установленный законодательством. Уведомление о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания может быть подано принимающей стороной в орган ФМС России непосредственно, либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, либо направлено в установленном порядке почтовым отправлением. Учитывая тот факт, что ни в одном нормативном правовом акте, регламентирующем порядок постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания не предусмотрена проверка пребывающих в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства по учётам государственной информационной системы миграционного учета, то фактически любой иностранный гражданин, который пребывает в России с превышением срока, установленного ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115- ФЗ, должен быть поставлен на учёт по месту временного пребывания и при условии въезда в РФ с нарушением режима пребывания, имеет возможность реализовать свои права в части предоставления ему разрешительных документов на осуществление трудовой деятельности и получения разрешения на временное проживание.

В связи с изложенным, возникает закономерный вопрос: «Если иностранный гражданин въехал на территорию России априори с нарушением срока пребывания, насколько правомерна его постановка на учёт по месту временного пребывания?». Одновременно возникает проблема с применением ч. 12 ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». Так, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысили срок пребывания в 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, въезд в Россию не разрешается в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации. В частности, если иностранный гражданин на 91 день своего пребывания в РФ выезжает из Российской Федерации, и тут же въезжает в нее, в отношении него может ставиться вопрос о принятии решения о неразрешении въезда (ограничение в течение 3-х лет со дня выезда из РФ).

Одновременно, иностранный гражданин, который уклоняется от выезда из РФ по истечении срока пребывания, законодательно установленного, подлежит привлечению к административной ответственности согласно ч.1.1. ст. 18.8 КоАП РФ, где в качестве административного наказания предусмотрен административный штраф с административным выдворением из РФ, которое ограничивает въезд в Российскую Федерацию на 5 лет, с момента вступления постановления суда в законную силу.

Таким образом, анализ миграционного законодательства в части временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ показывает, что оно регламентирует достаточно широкий комплекс административно-правовых мер, направленных на ограничение нелегальной миграции и упорядочение вопросов въезда в РФ и выезда из нее, а также пребывания в РФ. Однако отчетливо обозначаются проблемы, связанные с применением миграционного законодательства в части осуществления иммиграционного контроля.

В случае нарушения законодательства РФ, иностранные граждане, за исключением лиц, имеющих дипломатический статус или иной иммунитет, могут быть привлечены к административной, уголовной либо иному виду ответственности. Между тем статистические данные совершенных административных правонарушений оставляют желать лучшего. Так, за 12 месяцев 2015 года привлечено к административной ответственности иностранных граждан (составлено протоколов) - 2 225 017 (за 2014 г. - 3 324 912), выдворено и депортировано - 117 493 (за 2014 г. - 139 034), наложено административных штрафов (тыс. руб.) — 8 753 081 (за 2014 г. -  9 168 527).

Складывается устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, незаконно въехавших на территорию России, и тем самым создается реальная угроза национальной безопасности страны. Основными причинами совершения административных правонарушений в рассматриваемой области являются:

- отсутствие комплексной государственной системы предупреждения административных правонарушений и, как следствие, непродуктивность разрозненных мероприятий по их предупреждению;

- недостаточная эффективность системы наказания;

- слабая осведомленность населения по вопросам, касающимся правил режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Нарушение указанных правил происходит зачастую из- за незнания законодательства Российской Федерации о государственной границе, свидетельством чему являются многочисленные дела об административных правонарушениях.

Зачастую иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие ответственность за совершение административных правонарушений миграционное законодательство, являются неплатежеспособными. В связи с этим было бы целесообразно изменить санкции ч. 1.1, 3 и 4 ст. 18.8, ч. 2 и 3 ст. 18.10 КоАП РФ, предусмотрев возможность административного выдворения как с применением штрафа, так и без него. Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев.

Значимой проблемой применения данного вида наказания является то, что зачастую решения судей о назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ не всегда мотивированы и подтверждены данными, свидетельствующими о действительной необходимости применения к лицу столь суровой меры ответственности, а также ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов в административном процессе.

В качестве проблемного момента можно отметить следующее: если решение о выдворении все-таки вынесено, то осуществляется оно зачастую в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В результате трудовые мигранты могут лишь делать вид, что покидают территорию Российской Федерации, меняя свое место пребывания. Это приводит к снижению эффективности воздействия государства на миграционную ситуацию. Следует на законодательном уровне более подробно урегулировать процедуру применения выдворения.