Источники правового регулирования организации и деятельности Центрального Банка РФ.

Конституция РФ. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Центральном банке) статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, в данной статье закреплен круг нормативно-правовых актов, которые могут регулировать статус Центрального банка, его функции и полномочия. Это Конституция РФ, Закон о Центральном банке и другие федеральные законы. Подзаконные нормативные акты (Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств), законы субъектов РФ, нормативные акты представительных органов местного самоуправления, а также акты самого Центрального банка не могут регулировать данные вопросы.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на территории РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). В Конституции РФ содержится несколько положений, имеющих непосредственное отношение к статусу Центрального банка РФ, его организации и деятельности. Они имеют основополагающий характер и конкретизируются в Законе о Центральном банке и других федеральных законах. Эти положения можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести положения непосредственно не затрагивающие статус Центрального банка РФ, но влияющие на него. Ко второй группе следует отнести положения, непосредственно определяющие статус Центрального банка РФ.

Первая группа - это положения, закрепленные в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ. Там указано, что в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Как отмечает А. Г. Братко, «валютное регулирование, кредитное регулирование, денежная эмиссия составляют содержание банковской деятельности». Следовательно, согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ вопросы банков и банковской деятельности, и, как следствие, статуса и деятельности Центрального банка РФ относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

Вторая группа норм посвящена непосредственно статусу Центрального банка РФ. К ней относятся положения части 1 статьи 75 Конституции РФ, в которой указано, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. Таким образом, такая функция Центрального банка РФ как денежная эмиссия закрепляется на Конституционном уровне. Центральный банк РФ осуществляет эту функцию монопольно.

В данном случае под денежной эмиссией понимается «выпуск в обращение наличных денег». Это согласуется со статьей 29 Закона О Центральном банке, которая также говорит об эмиссии наличных денег. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Центральный банк РФ осуществляет не только их эмиссию, но и организацию их обращения и изъятие из обращения.

Большое значение имеют положения, закрепление в части 2 статьи 75 Конституции РФ. Она гласит: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В данной норме содержатся три важных положения.

Во-первых, на конституционном уровне закрепляется такая функция Центрального банка РФ как защита и обеспечение устойчивости рубля. Однако в статье 3 Закона о Центральном банке защита и обеспечение устойчивости рубля именуется целью его деятельности. Налицо некоторое противоречие между Конституцией РФ и Законом о Центральном банке. Впрочем, оно является чисто формальным, так как цель деятельности находит свое конкретное выражение в функциях или, как указывает А. Г. Братко, «функция - основное направление деятельности, обусловленное поставленной целью». Достижение такой цели как защита и обеспечение устойчивости рубля происходит вследствие выполнения таких функций как разработка и проведение единой денежно-кредитной политики, осуществление денежной эмиссии и т. п. (ст. 4 Закона о Центральном банке).

Во-вторых, на конституционном уровне закрепляется принцип независимости Центрального банка РФ. В статье 75 Конституции РФ говорится только независимом осуществлении им функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. В статье 1 Закона о Центральном Банке данное положение конкретизируется: Центральный банк РФ осуществляет все свои функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Независимость Центрального банка РФ означает, что он не подчиняется прямо ни одному из органов власти, не входит ни в одну из ветвей власти. Органы власти не имеют права вмешиваться в осуществление Центральным банком РФ своих полномочий. С другой стороны, «пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ».

В-третьих, фраза «независимо от других органов власти» позволяет некоторым авторам сделать вывод, что Центральный банк РФ является одним из государственных органов Российской Федерации. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин  полагают,  что Центральный банк РФ - это «орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина». По мнению этих авторов, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается данными органами. Поэтому Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, выполняющим одну из исключительных федеральных функций.

Существует и другая точка зрения. Так, А. Г. Братко считает, что Центральный банк РФ не является органом государственной власти, а его служащие не являются государственными служащими, так как в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий получает денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Служащие Центрального банка РФ в соответствии с Законом о Центральном банке получают вознаграждение не из этих бюджетов.

Наконец, последняя конституционная норма, посвященная непосредственно Центральному банку РФ находится в п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Данная норма относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ Государственной Думе представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Первый закон, регулировавший деятельность Центрального банка был принят в 1990 году. Это был Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)».

Наряду с ним статус Центрального банка определял также Устав Центрального банка РСФСР. В статье 1 данного Устава было указано, что «Центральный банк РСФСР является Центральным банком РСФСР. Банк России создан на основании Закона РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности», другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом». Данный Устав действовал до 1995 г.г., когда был отменен в связи с принятием в новой редакции Федерального Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» 26 апреля 1995 г. В эту редакцию Закона о Центральном банке неоднократно вносились изменения, пока, наконец, 10 июля 2002 г. не был принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин отмечают, что «изменения, внесенные в законодательство о Центральном банке РФ, не столь существенны, чтобы охарактеризовать Закон как кардинально новый. Ряд статей нового Закона не только повторяют положения старого Закона в основных моментах, но и совпадают текстуально. Тем не менее, было решено не создавать новой редакции известного Федерального закона, а принять новый Закон...Хотя произошедшие изменения по содержанию трудно назвать иначе как новой редакцией старого Закона, формально мы имеем новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Однако внесенные изменения были достаточно существенными. С введением нового Закона о Центральном банке РФ ряд функций Центрального банка РФ был передан иным органам. Например, Банк России перестал заниматься банковским аудитом - отныне это обязанность Минфина РФ. Кроме того, Центральный банк РФ перестал вести регистрацию кредитных организаций. Эта функция была передана Министерству по налогам и сборам РФ, а Банк России стал только принимать решение о регистрации.

Изменился правовой статус Национального банковского совета (НБС), «коллегиального органа Банка России». Ему посвящены статьи 12, 13 Закона о Центральном банке РФ. Он получил весьма широкие полномочия. В частности, он стал утверждать общие объемы расходов Банка России по ряду позиций, определять главного аудитора Банка России и аудиторскую фирму, которая будет проверять годовую финансовую отчетность Банка.

Новый Закон о Центральном банке РФ ограничил и его финансовую независимость - он стал налогоплательщиком. Ранее Банк России ежегодно перечислял в федеральный бюджет 50% всей своей прибыли. Остальные налоги, как было записано в редакции Закона о Центральном банке РФ от 1990 г., он не платил. Согласно же новому Закону о Центральном банке РФ, Банк России стал перечислять в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации». А налоговое законодательство перестало освобождать Банк России от уплаты налогов.

Центральный банк РФ был также ограничен в отношении проведения проверок кредитных организаций. Теперь Центральный банк «не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период», «при этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки» (ст.73 Закона о Центральном банке РФ). Вторую такую акцию можно организовать только в случаях, предусмотренных Законом о Центральном банке и другим законодательством.

Новый закон о Центральном банке РФ вызвал неоднозначную реакцию. Так, С.А. Голубев отмечал, что «новая редакция Закона о Центральном банке частично ослабила позиции Банка России, он утратил некоторые элементы независимости, что представляется неправильным... пересмотр Закона о Центральном банке был несвоевременным, новая банковская система только начала складываться и весьма серьезные коррективы вряд ли были необходимы».

Можно отметить, что новый Закон о Центральном банке РФ, хоть и несколько ограничил его независимость, но в целом Банк России остался самостоятельным. Однако дальнейшее уменьшение независимости Банка России, особенно расширение полномочий НБС, нежелательно.

В новый Закон о Центральном банке РФ также были внесены изменения. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в статью 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России)» были еще больше уменьшены полномочия Центрального банка РФ по проведению повторных проверок кредитных организаций. Теперь он имеет на это право только в случае ликвидации или реорганизации кредитной организации, либо в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Центрального банка РФ, либо по его ходатайству. В последних двух случаях необходимо принятие мотивированного решения Совета Директоров Центрального банка РФ. В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 180-ФЗ «О внесении изменений в статью 69 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» с Центрального банка РФ была снята обязанность по определению порядка формирования и размера образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций для гарантирования возврата вкладов граждан. Это произошло в связи с введением системы обязательного страхования вкладов граждан.

Иные федеральные законы. Наиболее важными федеральными законами, регулирующими вопросы статуса и полномочий Центрального банка РФ, являются Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О валютном регулировании и валютном контроле».

Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 3 февраля 1996 г.) осуществляет правовое регулирование банковской системы Российской Федерации, устанавливает основополагающие понятия и принципы ее функционирования, требования к кредитным организациям, их учредительным документам, уставному капиталу, органам управления. В нем установлен порядок создания, регистрации и лицензирования кредитной организации. Установлены требования к кредитной организации, обеспечивающие стабильность банковской системы, защиту прав и интересов вкладчиков кредитных организаций (норматив банковских резервов, банковская тайная). Также данный Закон регламентирует вопросы межбанковских операций, статуса филиалов и представительств кредитных организаций, порядок работы с вкладчиками, а также ведение бухгалтерского учета и аудит в кредитных организациях.

В данном Законе содержится много норм, определяющих место и полномочия Центрального банка РФ в банковской системе России. Анализ этих норм позволяет говорить о двойственном положении Центрального банка РФ по отношению к кредитным организациям. В соответствии со ст. 2 Закона Банк России входит в банковскую систему РФ. С одной стороны Банк России осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций путем издания нормативно-правовых актов. Нормативно-правовыми актами Центрального банка РФ регулируются такие вопросы как правила осуществления банковских операций (ст. 5 Закона), необходимый для регистрации и получения лицензии перечень документов (ст. 10 Закона), минимальный размер капитала кредитной организации (ст. 11 Закона), правила проведения безналичных расчетов кредитными организациями (ст. 31 Закона), правила ведения бухгалтерского учета и аудита в кредитных организациях (ст. 40, 42 Закона) и другие вопросы.

Также в соответствии с данным Законом Центральный банк РФ принимает решение о регистрации кредитной организации (ст. 12 Закона), осуществляет лицензирование кредитных организаций (ст. 13 Закона), отзывает лицензии кредитных организаций в установленных Законом случаях (ст. 20 Закона). По инициативе Банка России может быть ликвидирована кредитная организация (ст. 23. 1 Закона). Банк России участвует в процессе ее банкротства.

С другой стороны Центральный банк РФ находится с кредитными организациями не только в отношениях подчинения, но и в договорных отношениях. В соответствии со ст. 28 Закона корреспондентские отношения между Банком России и кредитными организациями строятся на договорных началах. Банк Росси может кредитовать кредитные организации, а также оказывать другие платные услуги на договорных началах (ст. 30 Закона).

Федеральный закон от 25 февраля 1999г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» устанавливает особенности процедуры банкротства кредитной организации. Вопросы финансового оздоровления и банкротства кредитных организаций регулируются, помимо всего прочего и нормативными актами Центрального банка РФ (например, Инструкцией ЦБР от 12 июля 1999 г. № 84-И «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций»). В соответствии с данным Законом Центральному банку РФ предоставлены широкие полномочия. Так, он имеет право направить в кредитную организацию требование о мерах по финансовому оздоровлению, которые кредитная организация обязана предпринять (ст. 12 Закона). Также к компетенции Центрального банка РФ относится назначение временной администрации и приостановление деятельности исполнительных органов по ходатайству этой временной администрации (ст. 16 Закона), а также прекращение деятельности временной администрации (ст. 31 Закона). Также Центральный банк РФ может требовать реорганизации кредитной организации (ст. 32 Закона), а также обращаться в арбитражный суд с требованием о признании кредитной организации банкротом (ст. 35 Закона). В этом случае Банк России обязательно участвует в рассмотрении дела. Он участвует в процедуре конкурсного производства и признании кредитной организации банкротом.

Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» регулирует деятельность, направленную на преодоление финансовой неустойчивости кредитных организаций и восстановление их платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Эту деятельность осуществляет Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Основные полномочия Банка России в сфере реструктуризации кредитных организаций состоят в том, что он при наличии установленных законом оснований направляет в АРКО предложение о переходе кредитной организации под управление агентства (ст. 7 Закона), а также назначает временную администрацию по управлению кредитной организацией (ст. 8 Закона).

Новый Федеральный закон № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» был принят 10 декабря 2003 г. В полной мере он вступает в силу 10 июля 2004 г. В статье 5 данного Закона Центральный банк РФ отнесен к органам валютного регулирования. Основным полномочием Центрального банка РФ является издание нормативных актов в области валютного регулирования. В соответствии со статьей 5 Закона Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и публикует статистическую информацию по валютным операциям. Центральный банк РФ устанавливает требования к валютным сделкам, документам, оформляющим валютные сделки и т. п. Центральному банку РФ предоставлено право совершать валютные сделки без ограничений.