Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Опасность поражения органов публичной власти и других звеньев гос. Механизма коррупцией, мздоимством и другими подобными пороками поставила на первый план во всех странах задачу уголовно-правовой борьбы с этими явлениями. Наша страна по уровню коррупции занимает одно из первых мест в мире: по некоторым оценкам, в этом отношении Россия стоит в одном ряду с такими государствами, как Колумбия, Нигерия и Боливия.

Нормы  гл.  30  УК  посвящены  установлению  преступности и наказуемости деяний, которые представляют собой нарушения нормальной деятельности публичной власти и ее органов. Эти нарушения совершаются «изнутри», т.е. самими субъектами властных полномочий, поэтому они обладают повышенной общественной опасностью.

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностные преступления) — это предусмотренные гл. 30 УК общественно опасные деяния, посягающие на нормальное функционирование аппарата публичной власти,  с использованием занимаемого виновным служебного положения либо связанные с неисполнением им своих служебных обязанностей и причиняющие либо создающие непосредственную угрозу причинения существенного вреда  правам  и  законным интересам граждан и  организаций, общества и государства.

Видовым объектом этих преступлений является совокупность общественных отношений, обеспечивающих правильную, т.е. соответствующую закону деятельность властного публичного аппарата — органов государственной власти, органов местного самоуправления, гос. и муниципальных учреждений, государственных корпораций, а также органов управления в Вооруженных Силах, других войсках и иных воинских формированиях РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации. Для обеспечения полномочий гос. Органов существует специальный институт гос. Службы, под которым понимается профессиональная деятельность гос. Чиновников. Исполняющих обязанности гос. Службы (федеральной или субъектов РФ) в порядке, установленном  Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», за денежное вознаграждение из средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему гос. власти и функционирует в пределах своих полномочий самостоятельно. Для обеспечения этих полномочий создается специальный управленческий аппарат профессиональных муниципальных служащих, деятельность которых осуществляется в соответствии с федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998г. И оплачивается из местного бюджета.

Таким образом, видовой объект данной группы преступлений состоит из трех элементов:

1)публичная власть, включающая все ветви гос. власти (в т. ч. органы военного управления) и местное самоуправление;

2)интересы государственной службы;

3)интересы муниципальной службы.

Непосредственными объектами рассматриваемых преступлений  являются  общественные  отношения,  складывающиеся по поводу  обеспечения отдельных составляющих правильного функционирования властного публичного аппарата. В преступлениях, предусмотренных ст. 285, 2851, 2852 и 292 УК, это общественные отношения по поводу обязанности должностных лиц и иных  публичных  служащих  осуществлять  свою  профессиональную деятельность только в интересах службы; в преступлениях, предусмотренных ст. 286, 288, 293 УК, — по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных служащих осуществлять         свою   профессиональную          деятельность  компетентно и строго  на  основе  закона;  в  преступлениях,  предусмотренных ст. 289-291  УК, —  общественные  отношения,  обеспечивающие реализацию принципа бюджетного финансирования служебной деятельности публичных служащих и должностных лиц; наконец, в преступлении, предусмотренном ст. 287 УК, нарушаются общественные отношения, обеспечивающие реализацию конституционного принципа разделения властей.

Преступления,  предусмотренные ст.  2851, 2852, 290-292  УК, в качестве обязательного признака имеют предмет — бюджетные средства, средства государственных внебюджетных фондов, взятка, официальный  документ.  Предмет  преступления —  информация (документы, материалы) — может быть обязательным признаком отдельных разновидностей отказа в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК).

С объективной стороны одни из рассматриваемых преступлений характеризуются действиями, другие — как действиями, так и бездействием. Только в форме действий могут совершаться нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851  УК), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов  (ст.  2852   УК),  превышение  должностных  полномочий (ст. 286 УК), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК),  незаконное участие в  предпринимательской деятельности (ст. 289 УК), получение взятки (ст. 290 УК), дача взятки (ст. 291 УК) и служебный подлог (ст. 292 УК). Такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), отказ  в  предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК) и халатность (ст. 293 УК), могут быть совершены и бездействием.

Характеризуя действие или бездействие как признак объективной стороны должностного преступления, необходимо отметить, что оно:

1) связано со служебной или иной имеющей публичное значение деятельностью лица и в этом смысле совершается альтернативно: а) с использованием служебных полномочий либо б) благодаря занимаемому служебному положению либо в) как неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей по службе;

2) совершается вопреки интересам службы.

Суть первого признака в том, что сама возможность совершения указанного в законе деяния обусловлена компетенцией виновного или значимостью и авторитетом занимаемой им должности. Таким образом, действие как  признак объективной стороны должностного преступления может формально входить в компетенцию виновного или вытекать из нее, быть с ней связанным. Если же речь идет о бездействии, то обязанность действовать определенным образом (не выполненная виновным) непосредственно предусмотрена в том или ином акте, содержащем функциональные обязанности виновного (закон,  приказ,  положение). В  этой  связи  Пленум  Верховного Суда СССР в п. 8 постановления от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» указал, что по этим делам  необходимо  устанавливать  круг  и  характер  служебных прав и обязанностей должностного лица, а второй признак свидетельствует о том, что виновный использует свое служебное положение не в интересах публичной службы, а вразрез с ними («во зло»). Специальные возможности, предоставленные виновному для обеспечения общественных  интересов,  используются  им  в  целях,  которые этим интересам противоречат, в результате чего причиняется или создается реальная угроза причинения вреда.

Отличительные признаки преступлений, предусмотренные главой 30 УК:

          Основные составы преступлений, предусмотренных ст. 2851, 2852, 287, 289-292 УК, сконструированы по типу формальных, поэтому они являются оконченными в момент совершения указанных в законе деяний, вне зависимости от фактического наступления последствий. Составы остальных должностных преступлений —  материальные, т.е.  они предусматривают в  качестве обязательного признака общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и охраняемых законом интересов личности, общества или государства. Основной состав халатности (ст. 293 УК) требует причинения крупного ущерба. Соответственно,  обязательным признаком этих  преступлений является причинная связь между нарушением (неисполнением) лицом своих обязанностей и наступившими вредными последствиями.

С  субъективной стороны  все  должностные преступления, кроме халатности, характеризуются умышленной формой вины. Преступления, предусмотренные ст.  285,  292  УК,  в  качестве обязательного признака альтернативно предусматривают мотив совершения преступления — корыстная или иная личная заинтересованность. Корыстный мотив также характерен и для преступлений,  предусмотренных ст.  289,  290  УК,  однако  прямо в диспозициях этих статей не назван.

В зависимости от специфики субъекта все преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления подразделяются на следующие виды: 1) преступления, совершаемые любыми лицами, отвечающими признакам общего субъекта, — ст. 291 УК;

2) преступления,  совершаемые  государственными  служащими или служащими органов местного самоуправления (публичными Служащими),  которые  не  являются  должностными лицами,  — ст. 288 УК;

3) преступления, совершаемые должностными лицами, — ст. 285-287, 289, 290, 293 УК;

4) преступления, совершаемые как должностными лицами, так и публичными служащими, которые не являются должностными лицами, — ст. 292 УК.

Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств соответствующего бюджета субъекта РФ. Муниципальным  служащим  является  гражданин  РФ,  исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с  федеральными законами и  законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Уголовно-правовое понятие должностного лица дается в примечании 1 к ст. 285 УК, из которого следует, что должностными лицами признаются три категории граждан:

 а) лица, осуществляющие функции  представителя власти;

б) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ;

в) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции в тех же органах, учреждениях и формированиях.

А. Представители власти. Легальное определение этой категории должностных лиц дается в примечании к ст. 318 УК, в силу которого представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся  от  него  в  служебной зависимости. Главным признаком представителя власти является наличие у него распорядительных полномочий в отношении не подчиненных ему по службе лиц.

Распорядительные полномочия — это возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юридической ответственности или издавать нормативные акты, содержащие обязательные правила поведения и (или) меры ответственности за их нарушения. Адресатом этих полномочий являются любые лица, не подчиненные представителю власти по службе (представитель власти  может  вообще  не  иметь  подчиненных). Примерный перечень представителей власти приведен в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г.

№ 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (например, депутаты Государственной Думы, депутаты                 законодательных     органов гос. власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры).

Б. Лица, выполняющие организационно-распорядительные функции. Организационно-распорядительные функции, в отличие от функций представителя власти, по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются начальником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по службе. Они включают, например, подбор и расстановку кадров,  организацию труда  и  службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6). Примером должностного лица,  выполняющего  организационно-распорядительные функ- ции,  может  служить  заведующий  кафедрой  государственного вуза .

В.   Лица,   выполняющие   административно-хозяйственные функции.

Административно-хозяйственные  функции  означают полномочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых перспектив. К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения. Эти функции выполняют начальники финансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заведующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п. Так, были признаны должностными лицами и осуждены по ст. 290 УК заведующий бюро занятости населения города и специалист этого же учреждения, получившие взятку за выделение ссуд из фонда занятости .

Организационно-распорядительные и  административно-хозяйственные функции осуществляются во  многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и  муниципальных учреждениях, в  государственных  корпорациях ,  а  также  в  Вооруженных Силах,  других войсках и воинских формированиях РФ. Если же указанные функции осуществляются в  иных  организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом государственным или муниципальным учреждением), ответственность за должностное  преступление исключается. При  определенных условиях лицо может отвечать за совершение преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК). Игнорирование этих различий приводит к ошибкам в судебной практике3 . Не могут признаваться также должностными лицами поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы  государства в  органах  управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности4 .

В законе говорится, что функции всех трех указанных выше видов могут осуществляться постоянно, временно или по специальному полномочию. Постоянное осуществление функций предполагает занятие определенной должности (по выборам, по назначению), временное — также замещение определенной должности,  но  только  по  назначению  и  на  определенный, обычно непродолжительный срок. Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления от 10 февраля 2000 г. № 6 разъяснил: выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (присяжные заседатели и др.). Полномочие называется специальным, потому что предполагает четкое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (например, принять участие в деятельности государственной комиссии по расследованию причин аварии).

Возможны ситуации, когда одно лицо одновременно выполняет и сугубо профессиональные, и должностные функции (организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные). Например, главный врач государственной поликлиники и осуществляет прием, лечение граждан (как и любой медицинский работник), и руководит профессиональной деятельностью подчиненных  ему  сотрудников  (врачей,  медицинских  сестер и т.п.). Ответственность за должностное преступление он может нести только во втором случае, когда содеянное обусловлено наличием  у  виновного  организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

В четырех составах преступлений (ст. 285-287, 290 УК) имеется квалифицирующий признак, относящийся к особому должностному положению виновного, —  совершение преступления лицом, занимающим гос. должность РФ или гос. должность субъекта РФ. Во всех этих преступлениях, за  исключением предусмотренного ст.  287 УК, ответственность повышается и для глав органов местного самоуправления. Все указанные лица являются должностными, поскольку осуществляют функции представителей власти. Их понятие дано в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК. Так, примечание 2 к таковым относит лиц, занимающих  должности,  устанавливаемые Конституцией  РФ,  фед. Конст. законами и фед. законами для непосредс-твенного исполнения полномочий государственных органов . Это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, фед.  судьи, Чрезвычайный и полномочный посол РФ, фед. министр. Лица, занимающие гос. должности субъектов РФ, прямо указываются в специальных законах суб. РФ (например, закон Московской области от 14 марта 1997 г. «О гос. должностях Московской области»). На фед.  уровне такого специального закона не принято, и практика вынуждена ориентироваться на Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О гос.  должностях РФ» .