Административный процесс: понятие и структура. Соотношение административного процесса и административного производства.

Административный процесс — это урегулированный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Он направлен на реализацию правомерного применения норм материального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Данная функция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ.

В теории административного права вопрос о структуре административного процесса остается дискуссионным уже довольно продолжительное время. Несмотря на то, что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах ХХ века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен. Существуют две основные концепции о структуре административного процесса.

Первая (хронологически), юрисдикционная концепция, сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Таким образом, административный процесс представлялся ученым лишь той частью деятельности органов государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур. Н.Г. Салищева впервые предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса, также исходя из мнения, что административный процесс - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения. В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

 Выделим некоторые характерные особенности юрисдикционной концепции.

1. Указанная концепция признает равнозначными содержания понятий "административный процесс" и "гражданский процесс" или "уголовный процесс". содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является "способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы". Так, О.В. Иванов утверждает, что "процесс - это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них".

2. В рамках юрисдикционной концепции понятия "процесс" и "производство" находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким, нежели понятие производство. Поскольку процесс (по мнению приверженцев указанной концепции) является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие "административное производство" оказываются включенными и сам административный процесс и такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права.

3. Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения".

Управленческая концепция возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые - в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, считающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно процессом является всякая исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права. При этом ученые, разделяющие управленческую концепцию, признают тот факт, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса. Действительно, деятельность в области государственного управления ставит перед собой в основном регулятивные задачи. Охранительная деятельность в указанной области служит лишь одним из элементов управленческого процесса. Между тем, право устанавливает с помощью процессуальных норм процедуры и регулятивной и охранительной деятельности. В связи с этим, безусловно, научно неверно обеднять понятие "административный процесс" за счет исключения преобладающего числа составляющих его производств.

Основные положения управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

1. административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти и, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;

2. административный процесс реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;

3. назначение административного процесса - обеспечение реализации материальных норм российского права;

4. административный процесс состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;

5. элементами административного процесса являются процессуальная деятельность уполномоченных субъектов и административно-правовые отношения.

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как "урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами".

Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Трудности при разрешении указанного вопроса возникают, в первую очередь, из-за неразработанности многих аспектов этого вида процессуальной деятельности, а также в связи с широким объемом административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности, очень многообразные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности, в ходе которой решаются различные индивидуальные управленческие дела, возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры. Кроме того, важнейшей проблемой современного развития административного права и процесса является кодификация административно-процессуальных норм, которая также самым непосредственным образом связана с исследованием структуры административного процесса. Решение этой проблемы позволит выявить и закрепить специфику административно-процессуального регулирования разрешения всех видов индивидуальных управленческих дел.

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. Общие положения и разработки в области юридического процесса позволяют определиться с понятием процессуального производства. Обобщение законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также учет высказываний ряда ученых-процессуалистов позволяет авторам монографии «Теория юридического процесса» предложить следующее определение процессуального производства. «Это — главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах». Таким образом, по мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного, как материального, так и процессуального, закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Определяющей для решения вопроса о структуре административного процесса является, прежде всего, позиция каждого ученого по поводу понятия и границ административного процесса. Сторонники узкого понимания административного процесса ограничивают его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в сфере государственного управления. Сторонники широкого толкования включают в структуру процесса и позитивные, и юрисдикционные производства.

Один из вариантов наиболее укрупненной структуры административного процесса разработал видный теоретик административного процесса — В. Д. Сорокин. Он выделяет в структуре административного процесса две группы административных производств. В первую входит производство по принятию нормативных актов государственного управления, во вторую — производства по индивидуально-конкретным делам. Из двух частей состоит структура административного процесса и по мнению других авторов. Так, выделяют административно-процедурную часть административного процесса (совокупность административно-процедурных производств) и административно-юрисдикционную его часть (совокупность административно-юрисдикционных производств). По мнению В. К. Колпакова, наиболее целесообразным следует признать выделение в структуре административного процесса нормотворческих, учредительных и правоприменительных производств.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры административного процесса, необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать административные производства в структуре административного процесса. Представляется наиболее интересным и эффективным взять за основу конструкцию, предложенную Д. Н. Бахрахом. При таком подходе административный процесс подразделяется на три относительно самостоятельные части, в зависимости от содержания индивидуальных управленческих дел, разрешаемых органами государственного управления: процесс административного правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс и административно-юрис-дикционный процесс.

В процесс административного правотворчества можно включить два основных административных производства:

— производство по изданию органами государственного управления нормативных административно-правовых актов;

— производство по изданию органами государственного управления индивидуальных административно-правовых актов.

Процесс административного правотворчества также включает административные производства, подлежащие классификации и по иным основаниям:

— производства по принятию административных актов различными органами исполнительной власти (высшим, центральными, местными);

— производство по принятию правовых административных актов коллегиально и единолично и др.

В административно-правонаделительный процесс (второе название которого — оперативно-распорядительный, на наш взгляд, лучше отражает специфику, входящих в него производств) могут быть включены следующие производства:

— по комплектованию личного состава государственных органов, учреждений и организаций, а также Вооруженных сил (прием на государственную службу, призыв на военную службу и др.);

— разрешительные производства (по выдаче разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия, по выдаче прав на охоту, управление транспортными средствами и др.);

— обособленно можно выделить лицензионные производства (по выдаче лицензий на осуществление определенного вида деятельности);

— производства по легализации юридических лиц (регистрационные производства);

— поощрительное производство;

— по приватизации имущества;

— по получению льгот и субсидий и многие другие.

Несколько подробней следует остановиться на характеристике административно-юрисдикционного процесса, который выступил предметом исследования ряда ученых-административистов. Источники административно-юрисдикционного процесса — возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами управленческих общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Юридическая природа таких правовых споров еще полностью не исследована. В основе административно-правовых споров, в процессе которых поведение спорящих сторон оценивается с правовых позиций, лежат индивидуальные управленческие дела. Этим подчеркивается принадлежность административно-юрисдикционно-го процесса к административному процессу вообще. Однако содержание административно-юрисдикционного процесса составляет рассмотрение не любых, а лишь спорных индивидуальных управленческих дел.

Во многих случаях административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие дефектным. Так, решение органов юстиции, содержащее отказ в регистрации, может быть обжаловано общественной или религиозной организацией в суд. Подобные ситуации возникают также в случае издания органами исполнительной власти дефектного индивидуального акта управления. Споры, конечно, могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности, о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности и др.). Споры могут возникать, и довольно часто возникают между различными субъектами управления: как находящимися на одном, так и на разных организационных уровнях. При этом инициатором спора могут быть как одна из сторон, так и обе сразу. Инициаторами административно-правового спора могут выступить также и специальные правоохранительные органы, например, в случае опротестования прокуратурой актов или действий органов исполнительной власти.

В наиболее общем виде спор можно представить как проявление объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, каждая из которых преследует свои цели, противоречащие и взаимно исключающие друг друга. Таким образом, каждая из сторон заинтересована в разрешении спора в свою пользу. В административно-правовом споре одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти или иной орган государственного управления.

Административно-правовые споры должны разрешаться в определенном порядке. Порядок этот устанавливается административно-процессуальными нормами, которых сейчас, к сожалению, явно недостает.

Административно-юрисдикционный процесс направлен, главным образом, на правоохрану. Следовательно, прежде всего этот процесс призван защитить административно-правовые отношения, однако, служит также защите многих других правоотношений: финансовых, трудовых, земельных, экологических.

Административно-юрисдикционный процесс, так же как и вышеуказанные части административного процесса, находит свое выражение в различных производствах, своеобразие, назначение, круг субъектов, сроки и цели которых зависят от характера разрешаемых индивидуальных управленческих дел. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс состоит из следующих административных производств:

— по делам об административных правонарушениях;

— дисциплинарное производство в отношении государственных служащих и ряда других субъектов;

— по применению мер административного пресечения;

— по выдворению иностранных граждан;

— по жалобам граждан и другие.

Следует отметить, что при характеристике такой структуры административного процесса можно выделить также и четвертую его часть — контрольно-надзорную, которую составляют очень многочисленные в сфере государственного управления производства по осуществлению контроля или надзора органами исполнительной власти и иными уполномоченными на то органами. Представляется также, что не следует исключать возможность дополнения административного процесса и иными частями и, соответственно, производствами.

К сожалению, уровень регламентации большинства из перечисленных производств административно-процессуальными нормами оставляет желать лучшего. В наибольшей степени урегулированы правом производства по делам об административных правонарушениях, лицензионные производства, производства по жалобам граждан.

Каждое административное производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Под стадией понимают такую относительно самостоятельную часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими целями имеет свойственные только ей цели, а также особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития административного процесса. Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Проверка исполнения решения возможна только после его принятия и т. д. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам административного производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия административного производства.

Таким образом, стадии характеризуются собственными непосредственными задачами, кругом процессуальных действий и их участников, а также своими итоговыми решениями и их процессуальным оформлением.

Стадии административных производств далеко не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, поэтому выделить их иногда можно лишь путем научного изучения и анализа. В связи с этим, по поводу количества и наименования стадий в одном и том же административном производстве у разных ученых существуют различные мнения.

Общими для всего административного процесса и, следовательно, для любого из входящих в него административных производств являются следующие стадии:

1. Стадия возбуждения административного дела и направление его по подведомственности, если это необходимо. Как правило, здесь возникает вопрос об основаниях и поводах к возбуждению дела.

2. Стадия анализа ситуации (в различных производствах называется по-разному: административное расследование, дисциплинарное расследование, проверка жалобы и др.). На данной стадии идет сбор, упорядочение и изучение информации о реальном положении дел, о существующих проблемах. Такая информация фиксируется в виде протоколов, справок, схем, докладов, отчетов и т. д.

Бывают случаи, когда информация не фиксируется на материальных носителях, а лишь отражается в сознании субъекта, правомочного разрешать дело по существу. К примеру, при совершении незначительного дисциплинарного проступка военнослужащим, свидетелем которого стало лицо, наделенное дисциплинарной властью, это самое лицо может нигде не фиксировать информацию о проступке, а сразу наложить дисциплинарное взыскание.

Теоретики управления к этой стадии относят также прогнозирование и моделирование действий, необходимых для разрешения той или иной управленческой ситуации.

3. Стадия рассмотрения дела и принятия по нему решения (приказа, постановления, инструкции и т. п.). Решение — сознательный, волевой акт выбора одного из альтернативных вариантов, наиболее справедливого или верного, по мнению субъекта принятия такого решения. В коллегиальных органах возможно проведение обсуждения и голосования по принимаемому решению. При единоличном принятии решения, уполномоченное лицо самостоятельно изучает дело и выбирает вариант решения. Учитывая, что принятое решение является административным актом, оно носит обязательный характер.

4. Стадия исполнения решения. На этой стадии происходит претворение в жизнь принятого решения. В правотворческих процессах эта стадия выражается в обнародовании акта, доведении его до сведения.

Многие производства дополняются и другими стадиями: пересмотр решения по жалобе, пересмотр в порядке надзора. В любом случае, стадии каждого из административных производств обладают своей спецификой.

Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).

Стадия административного производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап — это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.

Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.

Решение вопроса о структуре и стадийности административного процесса имеет как теоретическое, так и весомое практическое значение. Деятельность органов исполнительной власти, а также иных уполномоченных органов, связанная с оказанием управленческих услуг гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям, а также с изданием административно-правовых актов, предполагает четкую процессуально-правовую регламентацию. Это необходимо для их эффективной работы. Кроме того, большинство указанных органов, за небольшим исключением, участвуют одновременно в нескольких видах административных производств: принимают нормативные акты, осуществляют оперативно-распорядительную деятельность, рассматривают обращения граждан, применяют меры административного принуждения. Поэтому весьма актуальной становится задача точного определения круга подведомственных данному органу дел, а также порядка разрешения этих дел, в соответствии с полномочиями, которыми обладает данный орган и его назначением в системе государственного управления.

Соотношение.

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан (предложений, заявлений и жалоб) существенно отличается от установленного порядка применения уполномоченными на то органами мер поощрения к гражданам за достигнутые успехи в служебной деятельности.

Каждое административное производство   представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.

В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Однако в соответствии с вышеуказанным критерием классификации производств в систему административного процесса включают административные производства:

•        по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти;

•        по обращениям граждан;

•        поощрительное производство;

•        дисциплинарное производство;

•        по делам об административных правонарушениях.

Выделяют также материальное производство   (о возмещении в административном порядке материального ущерба в результате дисциплинарного проступка), регистрационное производство   , лицензионное производство, исполнительное производство   (по исполнению постановлений о наложении административных наказаний) и др.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.

В рамках изложения данной темы невозможно рассмотреть все имеющиеся виды административных производств. Остановимся лишь на некоторых.