Система центральных и местных органов государственной власти и управления в период сословно-представительной монархии.

Переход к сословно-представительной монархии знаменовался существенными изменениями в государственном аппарате. Важнейшим из них было возникновение представительных органов. Меняется статус монарха. Иван IV провозгласил себя царем. Это было не простой формальностью, но отражением возросшей силы монарха. Большую роль в укреплении его власти сыграла опричнина - особая, террористическая внутренняя политика правительства Ивана Грозного в 1565-1572 гг.

В декабре 1564 г. Иван IV в сопровождении заранее подобранных бояр и дворян удалился из Москвы в свое охотничье село Александровскую слободу (ныне - г. Александров Владимирской обл.), откуда вскоре гонец привез два послания царя, оглашенные на Красной площади. В первом царь сообщал, что он положил гнев и на бояр и детей боярских - за их нежелание воевать против недругов и насилия над народом, и на духовенство—поскольку оно заступается за "изменников", а раз так, то он оставляет престол. В грамоте, обращенной к посадским людям Москвы, Иван IV заверял их, что "гневу на них и опалы никоторые нет". Это был хорошо рассчитанный демагогический жест: царь ловко противопоставил феодалов и посадских людей, выдавая себя за защитника простых людей от насилия феодалов. Московские "черные" люди потребовали, чтобы бояре и духовенство уговорили царя остаться на царстве, угрожая, что в противном случае они "государьских лиходеев и изменников" сами "потребят". Когда через несколько дней делегация духовенства и бояр явилась в Александровскую слободу, Иван IV согласился вернуться на престол, но лишь с тем условием, чтобы он мог казнить "изменников" по своему усмотрению и учредить опричнину. (Опричниной издавна назывался удел, который князь выделял своей вдове, "опричь" (т.е. кроме) всей земли. Теперь опять же "опричь" всей Русской земли выделялась государева опричнина -своеобразный личный удел государя всея Руси. Остальная часть государства стала именоваться земщиной).

В опричнину были включены: 1) уезды с развитым феодальным землевладением, служилые люди которых были исконной опорой великокняжеской власти (Суздальский, Ростовский, часть Переславль-Залесского, Костромской); 2) уезды, пограничные с Великим княжеством Литовским, где земли были отданы в значительной степени верным слугам московских государей (Вяземский, Козельский, Белевский, Медынский, Малоярославецкий, Можайский); 3) черносошные земли в Поморье, дававшие большой доход: поступавшие оттуда налоги стали финансовой базой опричнины. Опричную часть Иван IV выделил и в Москве. Царский указ предусматривал, чтобы феодалы, не принятые в опричнину, лишились поместий и вотчин в опричных уездах и получили возмещение в земских, но выселение крупных феодалов из опричных уездов в значительной степени осталось на бумаге.

В опричнину была взята тысяча служилых людей (к концу опричнины число опричников выросло примерно до 6 тыс.). Они составили отдельные от земских полки, возглавлявшиеся опричными воеводами. В опричнине действовала и своя Боярская дума. Приказы остались в земщине, но часть дьяков Иван IV тоже взял в опричнину, которая напоминала "государство в государстве". Опричники были личными слугами царя и пользовались полной безнаказанностью. Используя их, царь начал чинить расправу над своими противниками. Усилились опалы и казни. Опричники в черных одеяниях с мрачными символами верной службы царю (метла — чтобы выметать измену, собачья голова — чтобы выгрызать) наводили ужас на страну.

Опричное "братство" имело черты средневекового рыцарского ордена с мрачным уставом. Сам Иван Васильевич обычно носил мрачноватое монашеское одеяние, какое носят монахи одного из католических орденов. Своих подручных он называл братьями, а те его - братом. Приказания об убийствах и пытках "игумен" отдавал в церкви.

Опричные жертвы еще никто в точности не сосчитал. Счет им ведется на десятки тысяч. Обычно сжигали дотла села, наполовину опустошали и вырезали города: Клин, Тверь, Псков, Новгород, Вышний Волочек, Торжок. В Твери была Варфоломеева ночь: метили дома и ворота. В самом Новгороде погром длился 6 недель. Погибли тысячи жителей, многих сбросили под лед Волхова, часто перед смертью их подвергали жестоким пыткам. Все церкви были разграблены. Город был опустошен. После новгородского погрома начались казни и самих опричников. Летом 1570 г. на Красной площади в Москве изощренным казням было подвергнуто несколько десятков человек. Казнили и сам царь, и его приближенные. Опричнина окончательно выродилась в банду грабителей и убийц с высокими титулами.

В 70-е годы опричнина была упразднена, а большая часть кромешников отправлена в мир иной. Но лютовать Иван Грозный продолжал до самой смерти: запытал своего главного полководца князя Михаила Воротынского, собственноручно убил сына Иоанна... В 1584 году он скончался за игрой в шахматы.

За кровавыми перипетиями царствования Ивана Грозного некоторые историки усматривают высший государственный смысл. Но слишком много в поступках Грозного было произвольного, дурного, психопатического. Ему было неважно, какими методами действовать. Важно было крепить свою личную власть, ибо царь Иван считал, что он и есть государство, и распоряжался в нем, государстве, как в своем собственном дому. А дом устоял лишь только потому, что крепился традиционными религиозно-общинными скрепами да тем, что наработали предшественники Ивана Васильевича. Убыль в его царствование составляли не только десятки тысяч убитых и уморенных (бояр, Дворян, купцов, ремесленников, крестьян, посадских людей), но и эмигранты, и беглые всех званий и сословий - многократно увеличилось и укрепилось окраинное русское казачество. Слава и величие государства не были для царя Ивана IV пустыми словами, но существовали лишь вкупе с собственным безграничным честолюбием. Не столько о государстве он радел, сколько самого себя тешил. Опричнина показала всю меру опасности, таящейся в бесконтрольной царской власти,

В целом итоги царствования Ивана IV были неутешительными. Опричные репрессии и рост налогового гнета в связи с Ливонской войной резко ухудшили положение народных масс. Усугубили народные бедствия крымские набеги и свирепствовавшая несколько лет эпидемия чумы. Результатом был хозяйственный кризис. Центр и северо-запад страны были опустошены. Села   и деревни стояли заброшенными, зарастала лесом пашня. Многие бежали из    разоренных родных мест —на юг (в районы Орла, Тулы, Курска и т.д.), в Среднее Поволжье, в Приуралье, а в самом конце века — и в Западную Сибирь.

Выход из Кризиса правительство искало в административных мерах. Ответом на бегство крестьян стало крепостническое законодательство, которое означало важный шаг на пути к оформлению крепостного права в России. В немалой степени закрепощение стало возможным в результате опричной политики. Только деспотическое правление при неразвитости государственного аппарата могло удержать крестьян в повиновении, сделать их крепостными.

Боярская дума. По мере того как происходило усиление царской власти, снижалось значение Боярской думы. Тем не менее опричнина не уничтожила Боярскую думу как высший орган государственной власти, не поколебала местничества, закреплявшего привилегии знати. После смерти Бориса Годунова роль Боярской думы временно возросла. В 1610 г. в результате борьбы между различными группировками боярства последовало свержение с престола царя Василия Шуйского. Вся полнота власти временно перешла к Боярской думе, государством фактически управляли семь влиятельных бояр ("семибоярщина").

По существу, Боярская дума являлась скорее совещательным органом при государе, своего рода советом, деятельность которого выражалась известной формулой — "государь указал и бояре приговорили". В соответствии с этим в компетенцию Боярской думы входили наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, контроля административного и судебного аппарата. Дума занимала промежуточное положение между монархом и всей системой административных учреждений — приказов и органов местного управления. Поэтому в ней также решались дела особой трудности, которые по тем или иным причинам не могли быть решены в приказах. Современные исследователи склоняются к определению Думы как высшего консультативного органа московской политической системы, центра царской администрации и суда. По существу, члены Думы составляли правящую элиту Московского государства, группу высших советников царя.

В состав Думы входили думные люди четырех степеней, окольничие, думные дворяне и думные дьяки. Представители высшей знати — боярской аристократии, заседавшие в Думе, принадлежали к потомкам князей — Рюриковичей или Гедиминовичей (князья Воротынские, Мстиславские, Голицыны, Куракины) или старинных московских боярских родов (Романовы, Морозовы, Шереметевы, Шеииы, Салтыковы). Состав Думы расширился за счет менее родовитых, но близких к царю родственников цариц — Стрешневых, Милославских, а позднее Нарышкиных.

Земские соборы - принципиально новый высший орган государства. Через них царь привлек к управлению государством определенные круги дворянства и посадского населения. Земские соборы были необходимы монарху для поддержания крупных мероприятий - войн, взыскания новых доходов и пр. Цари, опираясь на земские соборы, могли проводить угодную им политику даже вопреки воле Боярской думы. Первый собор (названный собором примирения) царь и феодалы, напуганные восстанием горожан в Москве, созвали в 1549 г. Этим способом господствующей верхушке удалось несколько утихомирить недовольных. Создавалась видимость привлечения к государственному управлению не только бояр и дворян, но и других слоев населения.

В земские соборы входили царь, Боярская дума, верхи духовенства -Освященный собор в полном составе. Они составляли верхнюю палату, члены которой не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением. Нижняя палата была представлена выборными от дворянства, верхов посадского населения (торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю палату проводились не всегда. Иногда при срочном созыве собора царь приглашал представителей с мест. Значительную роль в земских соборах играли дворяне, и особенно торговые люди, участие которых было важно для решения различных финансовых проблем.

Продолжительность работы соборов зависела от обстоятельств их созыва и существа обсуждавшихся на них вопросов. В ряде случаев они функционировали непрерывно по нескольку лет. После изгнания иностранных интервентов, в первые годы правления Михаила Романова, когда страна переживала экономическую разруху, серьезные финансовые трудности, и царь нуждался в поддержке различных слоев населения, земские соборы заседали почти непрерывно, потом стали собираться реже. Созыв последних соборов относится ко второй половине XVII в.

Количественный состав земских соборов был непостоянным. Самым многолюдным (примерно 700-800 человек) был собор, созванный в 1613 г., после изгнания интервентов. Это был единственный случай, когда на нем присутствовали представители стрельцов, казаков, чернотяглых крестьян. На этом соборе выбирали царя. Выдвигались различные кандидатуры, в том числе называлось имя героя борьбы с интервентами князя Пожарского. Победила та группировка, которая ратовала за избрание 16-летнего Михаила Романова. Бояре хотели управлять сами, а потому выбрали царя-марионетку. Так на российский престол взошла династия Романовых.

Все земские соборы можно условно разделить на четыре основные группы: 1) соборы, которые созывал царь по своей инициативе; 2) созывал царь, но по требованию сословий; 3) созванные сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; 4) соборы, избирающие на царство. Первая группа соборов была преобладающей.

В исторической литературе высказывалось мнение, что земские соборы были совещательными органами при царе. В действительности же они являлись высшими органами государственной власти.

Приказная система управления. Переход к ней (от дворцово-вотчинной системы) завершился в середине XVI в. В период ее становления ведущая роль принадлежала военно-административным приказам. Шла реорганизация армии, основу которой отныне составляла дворянская конница и стрельцы. Стрелецкие формирования были созданы в результате реформы, проведенной Иваном IV. (Необходимость в них возникла в связи дальнейшим развитием и совершенствованием огнестрельного оружия). Для управления стрелецким войском был создан специальный приказ.

Формированию новой организации Русского государства сопротивлялись крупные бояре-землевладельцы, которые привыкли участвовать в походах со своими полками и занимать места в сражении по своему желанию: где захотел, там и встал со своим полком. Царское законодательство распространило принцип обязательной военной службы на все разряды феодалов. Всем помещикам и вотчинникам предписывалось являться на место сбора с оружием и со своими людьми. В отличие от Западной Европы, где вооруженные силы в период средневековья формировались главным образом из наемников, российская армия состояла из подданных. К лицам, обязанным нести службу, относились "служилые люди по отечеству" (князья, бояре, дворяне, дети боярские) и "служилые люди по прибору" (стрельцы, городовые казаки, пушкари и др.).

Личным составом боярской и дворянской конницы ведал Разрядный приказ, который регистрировал все случаи назначения на должности, перемещений по службе. Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества (по родовитости, знатности).

Поместными земельными владениями служилых дворян ведал Поместный приказ, который следил за тем, чтобы они получали поместные земли за военную службу в соответствии с установленными нормами. Казачьими войсками ведал Казачий приказ.

Появились в это время и специальные территориальные приказы, ведавшие делами тех территорий, которые недавно были присоединены к России. К ним относились Казанский и Сибирский приказы. В дальнейшем стал функционировать и Малороссийский приказ (по делам Украины).

В период сословно-представительной монархии возникает зародыш центрального полицейского органа. Вначале действовала комиссия Боярской думы по разбойным делам, затем создается особый Разбойный приказ, который разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с общеуголовной преступностью и назначал на места соответствующих должностных лиц.

Обслуживанием личных потребностей царя и членов его семьи ведали дворцовые приказы. К ним относились: приказ Большого дворца (управлял дворцовыми землями), Конюшенный (ведал царской конюшней), Ловчий и Сокольничий приказы (организация охоты), Постельничий (ведал царскими покоями) и др. Должности руководителей этих приказов считались самыми важными и почетными; в соответствии с принципом местничества их могли занимать наиболее родовитые бояре.

При Иване IV дворяне и дети боярские получили привилегию - взывать к суду самого царя. В связи с этим был создан специальный Челобитный приказ.

Система судебных приказов возникает в конце XVII в. (Московский, Владимирский, Дмитровский и др.), которые выполняли функции высших судебных органов. В дальнейшем эти приказы, а также Челобитный слились в единый Судебный приказ.

В деятельности Российского государства большое значение имел Посольский приказ, который ведал внешнеполитическими вопросами. До его возникновения этими вопросами занимались многие органы. Отсутствие единого посольского центра создавало немалые неудобства. Непосредственное участие Боярской думы во внешнеполитических делах представлялось нецелесообразным. В этих делах должны были принимать участие ограниченное число лиц, чтобы избежать разглашения государственной тайны. Царь считал, что все основные вопросы внешней политики должен решить лично он. Помогать в этом были призваны начальник Посольского приказа и небольшое число приказных.

Основные обязанности Посольского приказа состояли в том, чтобы вести переговоры с представителями иностранных государств. Эту функцию непосредственно выполнял сам начальник приказа. В приказе вырабатывались важнейшие документы, в которых обосновывалась позиция Российского государства по различным внешнеполитическим вопросам. Кроме того, он решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Появление Посольского приказа привело к снижению роли Боярской думы в области внешней политики. Царь редко с ней советовался, предпочитая полагаться на мнение Посольского приказа.

Во второй половине XVI в. возникает специальное центральное учреждение, ведавшее делами о холопах. Раньше этим занимались местные органы управления и Казенный приказ, который выполнял одновременно множество других функций. В связи с распространением кабального холопства возникает потребность в специальном органе. Главная обязанность Холопьего приказа заключалась в регистрации кабальных записей в особых книгах. Кроме того, он рассматривал иски по делам о беглых холопах.

На протяжении XVII в. функционировало в общей сложности свыше 80 приказов, из которых к концу столетия сохранилось немногим более 40. Одни приказы упразднялись, другие создавались - по мере появления потребности в управлении новыми отраслями. Так, создание полков нового строя вызвало появление Рейтарского приказа, а воссоединение Украины с Россией сопровождалось созданием Малороссийского приказа, возвращение смоленских земель — Смоленского приказа и т.д. Это был естественный процесс, отражавший усложнение социально-экономической и политической структуры общества. В государственном аппарате росло влияние "беспородных людей". Если в 1640 г. приказных людей числилось всего 837 человек, то в 1690 г. их стало почти вчетверо больше—2739. Больше чем по 400 человек в конце века сидели в Поместном приказе и приказе Большой казны. Штат приказа Большого дворца насчитывал более 200 человек. В остальных приказах сидело от 30 до 100 подьячих. Современник отметил, что подьячих в приказах стало так много, что и "сидеть негде, стоя пишут". Рост числа приказных служителей — свидетельство повышения роли чиновников в управлении государством.

Местное управление. Во время перехода к сословно-представительной монархии прежняя система кормления была заменена новой, основанной на принципе самоуправления. В середине XVI в. вместо наместников-кормленщиков были учреждены губные органы, которые выбирались определенными слоями населения. Дворяне и дети боярские выбирали губного старосту, которого затем в должности утверждал Разбойный приказ.

Аппарат губного старосты состоял из целовальников, избиравшихся посадскими и верхушкой чернотяглого крестьянства. Целовальники - выборные должностные лица, которые назывались так потому, что они целовали крест с присягой верно служить на этой должности.

Губные органы как местные сословно-представительные учреждения могли успешно функционировать при условии коренной реорганизации системы феодальных иммунитетов. Стоглавый собор 1551 г. принял решение прекратить выдачу тарханов - грамот, которые давали феодалам особые права и привилегии, такие, как право суда, освобождение от некоторых повинностей и др. Феодальные иммунитеты приводили к тому, что светский или церковный феодал мог устанавливать на своей территории порядки по своему усмотрению, освобождался от выполнения некоторых общегосударственных норм. Теперь это было исключено.

Наряду с губной реформой Стоглавый собор рассмотрел вопрос о создании земских органов самоуправления, одобрив предложение царя о повсеместном введении в стране должностей выборных старост, целовальников, сотских и пятидесятских. Реализация земской реформы началась на черносошном Севере. Первом шагом в этом направлении было издание Иваном IV Мало-Пинежской земской уставной грамоты, которая предусматривала замену суда кормленщиков судом выборных старост. По просьбе черносошных крестьян и посадских людей ряд северных районов переводился на откуп, который выражался в определенных денежных суммах, выплачиваемых земскими органами центральному правительству. Местное население как бы покупало у государства право избавиться от кормленщиков, решать свои местные вопросы самостоятельно. Часть этих денег пошла тем кормленщикам, которые дожидались своей очереди на наместничество. Аналогичные грамоты были выданы многим местам Северного Поморья. Позднее царь издал указ об отмене кормлений по всей земле и введении земского самоуправления. Были определены конкретные сроки передачи кормлений на откуп.

К ведению земских органов относился прежде всего сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Более крупные дела рассматривали губные органы. Земские старосты и другие должностные лица свои обязанности по рассмотрению гражданских и уголовных дел выполняли без взимания пошлин с населения. Тем самым отменялся прежний порядок, при котором наместники-кормленщики взимали многочисленные и обременительные для населения пошлины в свою пользу.

Крестьянская война под предводительством Болотникова и годы иностранной интервенции убедили царя в том, что на губные и земские органы нельзя полностью полагаться. Поэтому дополнительно к ним были учреждены должности воевод, которых подбирал Разрядный приказ из числа бояр , дворян с последующим их утверждением царем и Боярской думой. В большие города назначались несколько воевод, один из них считался главным. В отличие от кормленщиков воеводы получали государево жалованье и не могли обирать местное население.

Одна из главных задач воевод состояла в обеспечении финансового контроля. Они производили учет количества земли и доходности земельных участков во всех хозяйствах. Собирали государственные налоги выборные старосты и целовальники под надзором воевод.

Важной функцией воевод был набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Воевода составлял соответствующие списки, вел учет, проводил военные смотры, проверял готовность к службе. По требованию Разрядного приказа воевода направлял военнослужащих на место службы. Он командовал также стрельцами и пушкарями, наблюдал за состоянием крепостей.

При воеводе была специальная приказная изба во главе с дьяком. В ней велись все дела по управлению городом и уездом. Общая численность  аппарата местных учреждений страны во второй половине XVII в. стала приближаться к двум тысячам человек. По мере того как воеводы укрепляли свое положение, им все больше подчинялись губные и земские органы, особенно по военным и полицейским вопросам.

Права и обязанности воевод были столь неопределенны, что они сами уточняли их в процессе деятельности, что создавало большие возможности для произвола. Не довольствуясь жалованьем, они с помощью вымогательства изыскивали дополнительные источники доходов. Особенно велик был произвол воевод в Сибири. Контроль центра за деятельностью воевод был крайне слабым.

В XVII в. получают дальнейшее развитие разряды - военно-административные округа, возникавшие в пограничных районах. Первый из них — Тульский — был создан еще в XVI в. В XVII в. в связи с расширением границ на юг, запад и восток возникли Белгородский, Смоленский, Тобольский и др. разряды. Создавались они и в районах, находившихся в центре страны (Московский, Владимирский и др.), но они оказались недолговечными. Воеводами разрядов назначались бояре, им подчинялись воеводы уездов. Разряды являлись отдаленными предшественниками губерний петровского времени. Права и обязанности воевод разрядов не были определены. Их главная задача состояла в мобилизации сил для отпора неприятелю.