Становление системы органов исполнительной власти в России неразрывно связано с системой исполнительной власти в нашей стране. Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось.
Проблема системы исполнительной власти имеет несколько аспектов: структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности данной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.
Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Она определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие «единой системы исполнительной власти»; предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция 1993 г. не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти, однако она существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; подход к определению полномочий Правительства РФ – единственного органа, осуществляющего исполнительную власть; изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Конституция РФ не применила термин «государственное управление» ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 и п. «г» ст. 114).
Конституция РФ стала нормативным основанием для определения системы органов исполнительной власти. В ст. 12 было сказано о «системе органов государственной власти», в п. «г» ст.71 в числе других ветвей власти - о «системе федеральных органов исполнительной власти». Таким образом, ни понятия системы органов исполнительной власти, ни достаточно полного системно-структурного определения органов исполнительной власти в Конституции РФ не было. В ст. 77 говорилось о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов были упомянуты и в ст.78, а в ст.112 косвенно говорилось о «структуре органов исполнительной власти». Кроме того. Конституция РФ использовала термин «государственный орган». Это поставило проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного.
Из конкретных органов исполнительной власти Конституция РФ выделила Правительство РФ (ст. 110), другие органы были упомянуты в общей форме – как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. ст.77, 112).
Недостаточно полно был решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти, который тесно связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. В этой связи ст. 11 Конституции РФ говорила о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, ст. 10 - о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте было указано в ст. ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делилась на: сферу ведения Российской Федерации в целом, сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ.
К ведению Российской Федерации относились установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст.71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находилось установление общих принципов организации системы органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны были приниматься федеральные законы (п. «н» ст.72 Конституции РФ). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливалась этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.
Таким образом, полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении не было, так как ст. 132 Конституция РФ расширяла диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создалось достаточно размытое представление о системе органов исполнительной власти.
23 апреля 1997 г. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1 ) и 1 12(ч. 1) Конституции РФ. Основанием для такого обращения явилась неопределенность в понимании находящихся в системной взаимосвязи конституционных положений. С одной стороны, как указано в запросе, в ст.71 (п. «г») говорится, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, в ст.76 (п. 1) - что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. С другой же стороны, ст.1 12 (ч. 1) устанавливает обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения его на должность представить Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. По мнению Государственной Думы, указанные конституционные нормы не поддаются однозначному толкованию. В связи с этим неясно, что подразумевается под понятиями «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти (идентичны ли данные понятия или они имеют различный смысл) и на основании какого нормативного акта (федерального закона или указа Президента) может быть утверждена система или структура федеральных органов исполнительной власти.
Позиция Государственной Думы заключалась в том, что система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем, а понятие ее структуры является более узким и традиционно интерпретируется как внутренняя организация федеральных органов исполнительной власти.
Конституционный Суд РФ не дал определение понятий «система федеральной органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти», но разрешил вопрос о том, какие органы входят в систему федеральных органов исполнительной власти и каким актом она должна устанавливаться, что включает в себя структура федеральных органов исполнительной власти и кем она утверждается, указав в постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 1 12 (часть 1) Конституции Российской Федерации» следующее: «в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включен перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут также вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам».
По мнению И.Л. Бачило: система органов исполнительной власти - это «совокупность органов государственной власти, нацеленных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности, методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти в Российской Федерации». Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении ее функций множеством субъектов.
Система органов исполнительной власти в России строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.
Целостность и самостоятельность исполнительной системы определяется конституционным порядком ее организации и целями деятельности составляющих ее органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру. Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти. Д.Н. Бахрах отмечает в числе элементов системы наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и должность.
К вторичным структурам в системе исполнительной власти ученые относят «виды» органов в системе и исполнительно-распорядительные органы или, как указывает В.М. Манохин, «звенья». Но при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например, система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).
Кроме видов органов исполнительной власти (органов государственного управления), специалисты отмечают наличие «типов» этих органов. Это по существу уровни органов в системе.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему