Компетенция парламента.

Понятие компетенция принадлежит к числу таких, которые неодинаково определяются в юридической литературе. Однако при всех различиях определений, даваемых этому понятию, в них имеется и общее: компетенция всегда охватывает права и обязанности органа, его полномочия. В конституционных и иных законодательных текстах мы встречаем также нормы, определяющие задачи органа, направление его деятельности, именуемые нередко функциями. Юридически закрепленные задачи, функции и полномочия государственного органа и составляет его компетенцию.

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему поскольку между юридическим и реальным статусом этого политического учреждения существует огромный разрыв.

Конституционная догма и теория наделяют парламент такими качествами, как законодательное верховенство и независимость, рассматривают парламент как носителя народного суверенитета.

В последнее время наблюдается утрата парламентом центрального места в системе высших органов государственной власти обусловила изменение его функциональной и предметной компетенции, хотя эти процессы почти не нашли отражение в конституционном праве.

В странах же Восточной Европы наблюдается обратный процесс- -роль парламента повышается.

Упадок роли или повышение парламента определяется общими закономерностями, но в каждой стране он происходит по-своему.

В одних бессилие парламента конституционно оформлено / конституция Франции 1958 года /. В других странах упадок роли парламента юридически не оформлен. Перенеся центр тяжести в государственном руководстве обществом на правительство, буржуазия почти не затронула самой конституционной системы. Это привело к резкому разрыву между юридической и фактической конституциями. Подобный дуализм свойственен всему буржуазному конституционализму, но в случае с парламентом он проявляется особенно ярко.

Для более точного установления подлинной служебной роли парламента следует определить его функции. Функции парламента зависит от государственного устройства, исторических условий, уровня политического развития страны, соотношение в ней классовых сил и других факторов.

Законотворчество. Принятие законов является главной задачей парламента. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.

Законодательная деятельность парламента претерпела исторически весьма серьезные изменения, которые в обобщенном виде сводится к следующему: в период промышленного капитализма парламент действительно был законодательным органом государственной власти и формулировал волю буржуазии в виде законов, по отношению к которым нормоустанавливающая деятельность правительства носила подчиненный характер.

Империализм положил конец законодательному верховенству парламента. Парламент продолжает законодательствовать, но это его деятельность утратила суверенный характер, центром нормотворчества стало правительство. Процесс упадка законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.

Во-первых, современный буржуазный парламент почти целиком утратил право законодательной инициативы. Принимаемые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами. В результате парламент из законодательного органа фактически превратился в законоутверждающий орган.

Парламент перестал быть самодовлеющей политической системой, объективирующей волю господствующего класса, оказался низведенным до положения системы, регистрирующей и оформляющей законопредложений правительства.

Переход законодательной инициативы в руки правительства произошел во всех буржуазных странах.

Во-вторых, упадок законодательной деятельности парламента проявляется в непрерывном росте делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества.

Утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в значительной степени перешла к административному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование поставлено в прямую зависимость от администрации.

В-третьих, парламентское большинство санкционирующие законы, лишено, как правило, самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров. В парламентских странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства полностью подчинена правительству. Вся деятельность депутатов строго контролируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства / Великобритания, Япония, Индия и др./.

В президентских республиках партийная дисциплина значительно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены парламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.

Что касается роли парламента в странах Восточной Европы в области законодательства, то здесь его роль по сравнению с теми высшими органами, которые действовали до процесса перестройки, значительно возросла. Парламент начинает играть ведущую роль.

Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. На протяжении столетий буржуазия упорно защищала финансовые полномочия парламентов от каких бы то ни было посягательств со стороны монархов. Однако в ходе дальнейшего развития, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к правительству. В настоящее время подготовка и исполнение бюджета в буржуазных странах почти полностью в руки правительства.

Финансовая деятельность современного буржуазного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата. В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством.

Конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает. Эта задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное президенту. Он лишь утверждает финансовые предложения правительства. Более того конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед случившимся фактом.

В странах Восточной Европы, Кубе, Монголии, КНДР, Кампучии парламент рассматривает и утверждает план социально- экономического развития государственного бюджета.

Полномочия в области обороны и внешней политики.

Парламент, как правило, наделен исключительной компетенции в вопросах войны и мира. Однако правительство и президент может поставить его перед свершившимся фактом. Парламент выделяет ассигнования на оборону, решает вопрос о вхождении страны в военные союзы, определяет условия призыва на военную службу.

Парламентам предоставлено право ратификации и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам / США, Япония /, в других- к наиболее важным из них / Франция, Италия, ФРГ /.

Для оценки роли парламента в данной области важен также вопрос о том, может ли парламент влиять на содержание договора.

Так, регламент Национального собрания Франции не разрешает голосование по отдельным статьям договора и внесения в него поправок; оно может лишь одобрить или отклонить законопроект о ратификации. Аналогичные ограничения имеются и в ряде других стран. В США, напротив, сенат в резолюции о ратификации может вносить любые поправки и дополнения к отдельным статья международного договора или соглашения.

От ратификации следует отличать " дачу согласия "- форму, закрепленную в конституциях Италии, Испании, Дании. Она может быть предварительной / дача согласия на заключение соглашения / и последующей / одобрение уже заключенного соглашения /.

Так, предварительное согласие генеральных кортесов Испании требуется для тех договоров и соглашений, в которых содержатся обязательства для государств политического, военного, финансового характера, затрагивается территориальная целостность либо предполагается принятие, изменение или отмена законов.

Внешнеполитическая деятельность правительства формально является предметом обсуждения в парламент. В действительности до сведения парламента чаще всего доводится лишь общие принципы политики правительства. В целом роль парламента заключается в основном в " одобрении и подтверждении " деятельности правительства, а не в ее направлении.

Контроль над деятельностью правительства.

Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь буржуазно- демократическому политическому режиму. Конкретное его выражение зависит от формы правления.

В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается неспособностью правительства распустить парламент.

В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента.

Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства.

1. Постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом / обычно нижней палатой / за свою деятельность.

Использование этого контрольного средства фактически сводится на нет благодаря тому, что во- первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах: во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.

В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства / Италия /.

Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентарной практике довольно редко. За последние годы такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах.

2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты.

Правовые последствия принятия резолюции порицания те же самые, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Статья 49 конституции 1958 года содержит следующее положение:

" Национальное собрание выражает правительству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере 1/10 всего числа членов Национального собрания. Голосование может состоятся только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством голосов, составляющих Национальное собрание. Если резолюция отклонена, то ее авторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течении той же сессии ".

3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней политики или по какому- либо конкретному вопросу.

Интерпелляция применяется в парламентской практике многих стран / Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония /. Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляция не применяется.

Внесение интерпелляций не практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии : внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляцию, внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства. Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной.

4. Вопросы письменные и устные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит для контроля правительства, сколько для его критики.

Парламентские вопросы носят самый различный характер- от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов.

В качестве иллюстрации приведем 39-е правило регламента канадской палаты общин: " Вопросы касающиеся получению информации по публичным вопросам от Министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому- либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы. Однако при постановке таких вопросов или ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится не должно быть подвергнуто обсуждению ".

Несмотря на строгие правила о " допустимости вопросов ", устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ правительства является весьма эффективным. Почти каждое заседание парламента начинается с " часа вопросов ".

Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме.

5. Деятельность расследовательских комитетов и комиссий. Практически во всех парламентах создаются комитеты и комиссии. Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Для осуществления этих задач расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями. Они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан.

Деятельность комитетов во многих странах публична, слушания транслируются по радио и телевидению.

Юридической базой для расследовательских комитетов являются различного рода акты.

Так, в ФРГ учреждение расследовательских комитетов предусмотрено основным законом / ст.44/1 /. Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных и органических законов, парламентских статусов и регламентов.

В США подобное уполномочие содержится в Акте о реорганизации 1946 года, который предоставил особым комитетам право осуществлять " постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов". Аналогичные положения содержатся в законе о контроле над бюджетом 1974 г.

Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран / Великобритания, Новая Зеландия / расследовательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов.

Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсменов. Этот институт впервые зародился в Швеции в самом начале XIX в. и получил в последствии широкое распространение в ряде стран /Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия /.

Омбудсмены назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентскими достаточно широкими контрольными полномочиями.

Институт омбудсменов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля.

Судебные полномочия

Данная группа полномочий в деятельности парламентов являются наиболее ограниченной. Её реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности.

Полномочия суда первой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее типичным примером является британская палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам мэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уголовных преступлений.

Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией также представляет исключение. Такими полномочиями обладает палата лордов в Великобритании.

В целом ряде стран парламентом предоставлено право осуществления особой судебной процедуры / импичмент / по делам определенной категории должностных лиц.

Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента применялась 13 раз и только в 4 случаях сенат признал подсудимых виновными. Последний раз в 1936 г. суду импичмента был подвергнут федеральный судья Х. Риттер и признан виновным сенатом. В 7 случаях процедура импичмента возбуждалась, но по разным причинам была прервана.

Процедура импичмента воспринята парламентами других стран / Франция, Индия и др. /.