Полномочия местных органов.

Способы регулирования компетенции местных органов

Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах.

Например, в США, Великобритании и многих других англосаксонских странах утвердился принцип "позитивного регулирования" деятельности местных органов: объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными. Так, в США этот принцип нашел отражение в "правиле Диллона", в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Учитывая вышеуказанный принцип, муниципалитеты, разрабатывающие свои хартии, обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.

Аналогично и в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами, что отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании им необходимого "частного" закона. Подобная процедура зачастую является слишком длительной и сложной. Требуемые же полномочия порой могут быть приобретены и более легким способом. Достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего департамента, который вправе издать указ (впоследствии подлежащий утверждению парламентом), предоставляющий местному органу соответствующие полномочия.

В странах континентального права получи распространение и принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь, таким образом, обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам. Так, в п.2 ст. 28 Основного закона ФРГ предусмотрено, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества". Комментируя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления. В еще более развернутом виде данный принцип закрепляется в конституциях земель. В частности, в соответствии с п.1 ст. 137 Конституции земли Гессен общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

Компетенция местных органов и её классификация.

Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово-экономические полномочия, главными из которых являются принятия местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства. Местные органы отвечают также за коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды. В эту же группу полномочий входят развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д. К полномочиям в социальной сфере относится строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, библиотек и т.д. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.

В самом, общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные ("добровольные"). К обязательным относятся те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В число таких полномочий входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и др.

Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним обычно относятся те, которые связаны с различными социальными и культурными функциями, такими, как содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.д.

Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных полномочий, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, которые имеют общегосударственное значение. Весьма показательно, что такие задачи в Германии составляют в настоящее время 80 — 90% от общего объема задач, решаемых местными органами, в Финляндии обязательные полномочия составляют приблизительно 3/4 всего объема дел коммун (правда, в крупных коммунах доля "добровольных" полномочий обычно несколько выше).

Конституционное право некоторых стран предусматривает и совместную с центром или же субъектом федерации компетенцию местных органов. Так, согласно голландскому законодательству, полномочия муниципалитетов могут выполняться автономно или же в соответствии с системой "совместного властвования".

Государственный контроль в отношении местных органов.

Свои полномочия местные органы осуществляют, как правило, под более или менее строгим контролем со стороны центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма в целом. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется в значительной степени через представителей прямого государственного управления на местах. Так, во Франции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлял префект департамента, который был наделен весьма широкими контрольными полномочиями, включая право отстранять мэров, отменять решения соответствующих советов. Закон от 2 марта 1982 г., заменивший пост префекта на пост комиссара республики, однако, изменил и систему контроля за деятельностью местных органов. Эти изменения выразились прежде всего в ослаблении опеки над последними, а также в повышении возможности судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае же обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете, например игнорирования расходов, являющихся обязательными для местных властей, комиссар вправе обратиться в орган финансового контроля — региональную счетную палату.

Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, в лице одного или нескольких министерств). Во Франции, Италии, например этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии — министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Весьма значительную роль такой контроль играет в странах с англосаксонской моделью, где отсутствуют представители центра на местах. Так, в Великобритании местными органами ведает в основном министерство охраны окружающей среды.

Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается прежде всего в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия последних, а также смещать определенных должностных лиц местного управления. К числу вопросов, по которым представительные органы на местах не могут принимать самостоятельные решения, обычно относятся вопросы, касающиеся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

Важным средством контроля со стороны центральных министерств является издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для соответствующих местных служб. Зачастую в циркулярах толкуется новое законодательство, разъясняются те или иные аспекты правительственной политики, предъявляются требования к отчетности местных органов. Одним из действенных средств контроля служит непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными министерствами. В некоторых государствах (например, в Великобритании, Скандинавских странах) контроль за определенными сферами деятельности местных органов (и в первую очередь — за финансами) осуществляют специальные контролеры — омбудсмены, — которые имеют право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.

В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:

А) отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих;

Б) наложение на них различных взысканий;

В) отмена актов местных органов;

Г) передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам на местах и т.п.

Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов, что в большей мере характерно для стран с континентальной моделью местного управления, например для Франции, Италии, Португалии, Венгрии, Индии. В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных функций является лишь передача определенных его полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными органами значительную роль играет и финансовый контроль. Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов, а также поступлений из государственного бюджета. Такой ее дуалистический характер, с одной стороны, отражает некоторые элементы самоуправления и деятельности местных органов и их определенную обособленность в рамках государственного механизма, а с другой стороны, свидетельствует о вовлеченности местных органов в процесс государственного правления, в осуществление задач, имеющих общенациональное значение.

Наряду с административным и финансовым возможен судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Правительство в этих странах считает, что тот или иной местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды здесь в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать те или иные акты местных властей и объявлять их незаконными.

Так, судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений:

А) судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;

Б) судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц.

Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.

В некоторых странах инициатива по обжалованию каких-либо решений или действий местных органов может принадлежать непосредственно населению. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов — в комитеты по рассмотрению жалоб, образуемые местными советами. Жалобы могут быть основаны на следующих мотивах:

А) принятие решения с нарушением правил процедуры;

Б) противоречие его закону;

В) выход за рамки полномочий собрания или его исполнительных органов;

Г) нарушение прав истца или допущение какой-либо иной несправедливости.

Шведская практика в целом такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые "надлежащие" действия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, однако, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это решение в соответствующей инстанции (высшей из которых является Верховный суд Швеции). Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но и непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока это действие не будет оспорено кем-либо из жителей данного территориального подразделения.

Положительные черты такой системы заключаются в том, что она придает гибкость местному управлению, показывает активность населения. И все-таки при всей своей внешней прогрессивности подобная система не может восприниматься однозначно позитивно, поскольку контроль за законностью решений, принимаемых в рамках механизма государства, должны осуществлять прежде всего компетентные государственные органы.

Реальные возможности местных органов самостоятельно осуществлять свои функции ограничиваются не только жестким контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, но и деятельностью на местах полуавтономных организаций (различных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т.п.), которым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов.

Преимуществом создания этих организаций признана возможность обходить таким путем некоторые ограничения, типичные для государственного сектора. Речь идет прежде всего о выплате штатным сотрудникам более высокой зарплаты, чем предусматриваемая существующими тарифами в государственном секторе. Это в конечном итоге позволяет привлекать к работе на местах более квалифицированных специалистов.

Сужению реальной компетенции местных органов способствует и функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.

Например, в Великобритании региональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения –вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности – стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости – вопросами использования рабочей силы и т.д.

Во французском праве подобные отделы получили название "государственные периферийные службы". Они отвечают за проведение на местах политики, определяемой центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.

В некоторых странах управление определенными отраслями местной жизни выделяется из компетенции советов и осуществляется по специальным округам.

Специальные округа управляют отдельными местными службами. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению, и др. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (три — семь человек), который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных административно-территориальных единиц. Специальные округа могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое конгрессом.

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного управления. Формирование специальных округов является в конечном итоге своеобразной реакцией на неприспособленность традиционных местных органов к решению тех или иных практических задач государственного управления. С помощью специальных округов, таким образом, удается преодолеть (по крайней мере, частично) жесткие финансовые ограничения.

Органы местного самоуправления, например, не могут взимать с жителей своего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их соответствующими услугами. Местные власти весьма неохотно идут и на увеличение уровня обычных налогов, чтобы финансировать такие услуги, поскольку население, как правило, весьма негативно относится к подобным действиям, и это может самым отрицательным образом сказаться на результатах следующих выборов. Кроме того, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления.

Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля громоздкого бюрократического аппарата местных властей. Однако у специальных округов есть и недостатки. Их создание усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.

Рассмотренный выше материал, таким образом, свидетельствует о том, что местное управлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, хотелось бы предостеречь от ее абсолютизации в качестве возможной панацеи от всех бед, в качестве средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не являются благом. Ведь полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности.

Централизация и децентрализация в конечном счете отнюдь не взаимоисключающие формы политической и административной организации. Во всех системах управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления поэтому состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.