Государственная поддержка местного самоуправления.

Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):

• законодательная деятельность - сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;
• разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
• разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Правовые основы

Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, по существу, так и не было выполнено.

Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26%). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этого закон так и не появился.

Федеральная программа государственной поддержки

Федеральная целевая программа - “Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления” разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27 декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.

В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

• формирование правовой основы местного самоуправления;
• формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
• организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;
• информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
• создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:

• информационный центр;
• научно-методический центр;
• редакционно-издательский центр.

Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.

Региональная политика

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.

В результате, в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти: государственной и местного самоуправления.

С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.

Учитывая то, что “новые” субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.

Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов “новых” субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.

Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.

Стратегические направления реформы местных властей

Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время “узким местом” решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.

Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон “Об общих принципах ...” и др. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.

Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:

• государственная система управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общих принципов организации системы органов исполнительной власти и административно-территориального деления;
• качественно новая государственная региональная политика.

В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:

в социальной сфере - раскрытие потенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);

в экономической сфере - создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;

в политической сфере - разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.

В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных ”клеток” российского “организма” - муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.

Управление реформой местных властей

Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.

Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.

Следует признать, что сегодня наиболее узким местом является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.

Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить “жесткий диалог” между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана - имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.

В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структура этой системы должна содержать три основных уровня:

• программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) - районы Севера, приграничные и др.
• программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;
• программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.

В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.

Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии “отрасли” и “территории” также является приоритетной задачей региональной политики.

Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовки решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.

Разделение компетенции властей

При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.

“Узким местом” и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.

К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни принятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу в полном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенции субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметов ведения так и не урегулированы законодательно.

Заключение договоров между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многие вопросы должны решаться через законодательное регулирование.

Единственный уровень власти, для которого в федеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, является уровень местного самоуправления (В 6 статье Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определен минимальный набор состоящий из 30 предметов ведения местной власти).

Взаимодействие властей

При определении стратегии развития России необходимо исходить, из того, что отношения властей (местного самоуправления и государственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношения должны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опираться на принципы партнерства и Закон.

В этой связи, особую тревогу вызывает формирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь нередки острые конфликты.

В большинстве случаев основанием для конфликта является недостаточное законодательное обеспечение процесса разделения полномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы по установлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет о разграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления).

Особенно остро встает вопрос взаимодействия в отношениях между главами местного самоуправления столичных городов и руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимо согласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участии федерального “центра” в преодолении конфликтов (главным образом посредством совершенствования законодательства и оказания методической и юридической помощи).

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Попытка покрыть дефицит федерального бюджета за счет его перемещения на более низкие уровни бюджетной системы бесперспективна. Во-первых, наиболее мощные механизмы сокращения дефицита и вообще проведения экономической политики находятся на федеральном уровне и их использование дает наибольший эффект именно на этом уровне, а во-вторых, перемещение дефицита на местный уровень является основным источником политической нестабильности всей государственной системы в целом.

К сожалению, до настоящего времени не принят перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов. Это не позволяет осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей.

Необходимы изменения в налоговой политике. Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органы местного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации) особенно так называемые реальные налоги (на землю, недвижимость доходы юридических и физических лиц)

В этой связи необходимо вернуться к предложениям Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации 1997 года по вопросу отнесения ряда налогов к категории местных.

Органам местного самоуправления необходимо дать больше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определенным ограничением их общего объема. Эта мера позволит учесть местные особенности.

Необходимо установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав.

Необходимо двигаться от фискального характера процесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.

Реальным местным источником неналоговых доходов муниципальных образований является муниципальная собственность, умелое управление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовые средства. Что касается изменений отношений собственности, то интересы муниципальных образований необходимо учесть, прежде всего, при формировании государственной политики в сфере приватизации, землепользования, а также отношении с естественными монополиями.

К сожалению, до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий порядок формирования и использования муниципальных земель. Не все субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о порядке формирования муниципальной собственности. Дополнительным источником доходов местных бюджетов должна стать политика муниципальных властей в отношении хозяйствующих субъектов - должников бюджетов всех уровней, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований. К сожалению, отсутствие необходимой нормативной правовой базы не позволяет эффективно использовать этот социально-экономический рычаг.

Одним из главных ресурсов развития является земля, поэтому необходимо осуществить соответствующее распределение земельных ресурсов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и установить соответствующие отношения в сфере оборота земли.