Система избирательных комиссий при проведении федеральных выборов: законодательство, практика, проблемы

ЦИК России во главе системы избирательных комиссий. ЦИК России возглавляет систему избирательных комиссий в Российской Федерации при проведении федеральных выборов (а при проведении референдума Российской Федерации – систему комиссий референдума). Однако широкие нормотворческие, контрольные и кадровые полномочия ЦИК России и других комиссий, работающих на постоянной основе, дают основание утверждать о становлении единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации во главе с ЦИК России.

Система избирательных комиссий является сложной, многоуровневой и неоднородной, её можно условно подразделить на две части. ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (а в перспективе – территориальные избирательные комиссии и некоторые комиссии муниципальных образований) действуют на постоянной основе и представляют собой устойчивую, структурированную подсистему. Окружные избирательные и участковые избирательные комиссии  формируются к конкретным выборам, при этом формирование окружных комиссий зависит от избирательной системы и схемы округов.

Российской Федерации и Государственная Дума. Ввиду организационного сходства избирательного и референдумного процесса на Комиссию возложены также полномочия по организации референдума Российской Федерации. Однако сфера компетенции ЦИК России не ограничена только организацией федеральных выборов и референдумов. Ее контрольные полномочия распространяются на все выборы, проводимые в России. На ЦИК России возложены также некоторые полномочия по развитию избирательной системы.

В общем виде полномочия Комиссии определены в статье 21 Федерального закона Об основных гарантиях, а конкретизируются федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 17) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 22), в соответствии с которыми были проведены выборы в Государственную Думу в 1999 году и досрочные выборы Президента Российской Федерации в 2000 году. Новые выборы, скорее всего, будут проводиться по новым законам, однако, по-видимому, полномочия ЦИК России существенно не изменятся. Полномочия Комиссии по выборам Президента и по выборам в Государственную Думу и практика их реализации во многом сходны, хотя определённые отличия определяются особенностями избирательной системы. Эти полномочия можно условно разбить на восемь групп: (1) по руководству нижестоящими комиссиями, (2) по контролю за соблюдением избирательных прав граждан и избирательного законодательства, (3) по регистрации избирательных блоков, инициативных групп, кандидатов, списков кандидатов, уполномоченных представителей, доверенных лиц, (4) по информированию избирателей и по обеспечению условий предвыборной агитации, (5) по вопросам избирательной документации (включая утверждение форм избирательных документов), (6) по распределению бюджетных средств и финансовому контролю, (7) по определению результатов федеральных выборов (8) по назначению повторного голосования, повторных выборов, дополнительных выборов (а также по назначению выборов, если они не будут назначены уполномоченным органом).

Гипотетически возможно создание и иных выборных органов федерального и даже межгосударственного уровня, организацию выборов которых также будет осуществлять Комиссия. Конституция не раскрывает механизм формирования Конституционного Собрания, а федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании отсутствует, однако возможно, что Конституционное Собрание либо часть его состава будет избираться гражданами. Согласно Договору о создании Союзного государства одна из палат Союзного государства – Палата Представителей – должна избираться гражданами России и Белоруссии. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект о выборах депутатов этого органа, однако дальнейшее рассмотрение законопроекта фактически приостановлено.

ЦИК России является комиссией, организующей референдум Российской Федерации, при проведении которого она действует в качестве Центральной комиссии референдума и возглавляет четырехуровневую систему комиссий референдума. Еще до назначения референдума Комиссия обладает полномочиями по проверке собранных инициативной группой подписей и других поступивших документов. Основные полномочия Центральной комиссии референдума установлены Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» (ст.16): она издает нормативные акты, руководит деятельностью комиссий референдума, осуществляет контроль, рассматривает жалобы, распределяет бюджетные средства, устанавливает порядок подведения итогов голосования, определяет и обнародует результаты референдума, решает другие организационные, информационные, технические и иные вопросы, связанные с проведением референдума. При этом следует отметить, что в соответствии с этим законом референдумы не проводились, и практика его полномасштабного применения отсутствует, поэтому опыт проведенных в 1991 и 1993 годах референдумов, а также всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации, следует оценивать с учётом изменений в законодательстве.

ЦИК России контролирует соблюдение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, рассматривает в административном порядке жалобы граждан, избирательных объединений и блоков, инициативных групп на решения, действия, бездействие избирательных комиссий.

Решения и акты, принимаемые Комиссией в пределах её компетенции, обязательны для других участников избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях), то есть фактически, в пределах регулируемых ими правоотношений, связанных с выборами и референдумами, являются общеобязательными. Правовые акты Комиссии не могут быть отменены или приостановлены в административном порядке либо опротестованы прокурором, они могут быть отменены полностью или частично только в судебном порядке.

По характеру предписаний правовые акты Комиссии подразделяются на нормативные и ненормативные (правоприменительные). По сфере регулирования и характеру регулируемых правоотношений их можно подразделить на три группы (1) акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, (2) акты по вопросам подготовки и проведения референдума, (3) иные акты, а акты избирательного процесса классифицировать по стадиям избирательного процесса и регулируемым правоотношениям. Существуют и другие основания классификации актов Комиссии: по наличию прямого указания (отсылки) в федеральном законе, по полномочиям Комиссии, лежащим в основе их принятия, по процедуре принятия и по другим основаниям.

Избирательное законодательство уполномочивает ЦИК России издавать инструкции по вопросам его применения. На практике Комиссия, руководствуясь своими организационными и нормотворческими полномочиями одновременно, принимает также иные акты нормативного, интерпритационного и рекомендательного характера – нормативные постановления, разъяснения, положения, рекомендации, порядки, формы документов. Инструкции и иные объемные акты утверждаются постановлениями в виде приложений («двойное утверждение»). Нормативные акты Комиссии имеют сходство с нормативными актами министерств и ведомств, однако в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются. Особого внимания заслуживают нормативные акты, издаваемые совместно (межведомственные акты) или по согласованию с федеральными министерствами и ведомствами, а также с Банком России. Нормативные акты Комиссии публикуются в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», что вполне согласуется со ст. 15 Конституции РФ. Комиссия также разъясняет отдельные нормы федерального избирательного законодательства, и законность такой практики подтверждена в судебном порядке. Разъяснения, как и инструкции, могут сочетать нормативный и интерпритационный правовой материал. По мнению С.С.Алексеева, «толкование – необходимый, обязательный элемент при реализации права», необязательно связанный с недостатками или неясностями закона».При таком подходе толкование имеет место всякий раз при применении права. Акты Комиссии могут содержать нормативное, ведомственное толкование, которое, равно как и судебное толкование (в том числе и приводимое в разъяснениях по вопросам судебной практики) не должно отклоняться от положений закона и само по себе не создаёт правовых норм.

За время правовых и избирательных реформ система избирательных комиссий прошла эволюцию от временных избирательных органов при Советах до умеренно централизованной системы самостоятельных избирательных органов. Однако эта система не является абсолютно централизованной и иерархичной. В зависимости от уровня проводимых выборов существуют две степени централизации – более высокая при проведении федеральных выборов и референдума Российской Федерации, и более низкая при проведении региональных и местных выборов и референдума, а также в межвыборный период. В первом случае ЦИК России как вышестоящая комиссия руководит деятельностью всех нижестоящих избирательных комиссий, во втором – только контролирует соблюдение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.

ЦИК России участвует в формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Она представляет по две кандидатуры для назначения в каждую комиссию, предлагает кандидатуры Председателей. Умеренная централизация системы избирательных комиссий должна способствовать повышению их независимости и профессионализма. Вот только порядок согласования кандидатур, установленный законом, и особенно порядок назначения председателей комиссий представляется неоправданно переусложнённым.

А.В.Иванченко считает систему избирательных комиссий государственно-общественной структурой, высшие уровни которой являются государственными органами, а остальные – представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны. Однако общественные образования, как правило, формируются на добровольной основе, по усмотрению организаторов, без прямого вмешательства государственных и муниципальных органов и без императивного на то указания в законе. Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция и властные полномочия не оставляют сомнений в их публично-властной природе независимо от того, работают ли они на постоянной основе. Избирательные комиссии, по всей видимости, представляют собой особый вид публично-властных органов, составляющих единую систему. При этом ЦИК России включена в систему федеральных государственных органов, региональные и территориальные избирательные комиссии – в систему региональных государственных органов, комиссии муниципальных образований – в систему органов местного самоуправления, статус окружных и участковых комиссий вообще не определён. 

Проблемы взаимодействия. При всем многообразии форм взаимодействия между избирательными комиссиями, государственными органами, органами местного самоуправления и других участников избирательных правоотношений можно определить следующие основные формы взаимодействия в системе публичной власти:

(1) правовое регулирование деятельности;

(2) обязательные и рекомендательные указания, принятие обязательных решений;

(3) сотрудничество, совместная деятельность, обеспечение деятельности;

(4) формирование, участие в формировании, назначение должностных лиц;

(5) представительство, участие должностных лиц одних органов в работе других;

(6) расформирование, привлечение к политической и юридической ответственности;

(7) прямые обращения и информирование;

(8) косвенное воздействие через другие органы.

Примеры одностороннего взаимодействия – формирование Комиссии Президентом и палатами Федерального Собрания, организация выборов Президента и депутатов Государственной Думы Комиссией. Однако наибольший интерес представляет многостороннее взаимодействие.

Так, ЦИК России, не обладая правом законодательной инициативы, активно участвует в законотворческом процессе при поддержке Президента Российской Федерации, более того, практически все федеральные избирательные законы были разработаны Комиссией и приняты при её участии. На практике это происходит примерно следующим образом: Президент поручает рабочей группе под руководством Председателя ЦИК России разработать законопроект, Аппарат Комиссии его разрабатывает, рабочая группа вносит его на рассмотрение Президенту. Президент вносит законопроект в Государственную Думу и назначает представителями при его рассмотрении Председателя или членов ЦИК России. В частности, таким образом были разработаны и приняты Федеральный закон Об основных гарантиях 2002 года и Федеральный закон «О политических партиях» 2001 года. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся ещё несколько законопроектов избирательно-правового характера. Схема одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Государственной Думы разрабатывается ЦИК России и вносится в Государственную Думу, а далее рассматривается как обычный законопроект. Положительно оценивая опыт взаимодействия ЦИК России, Президента и палат Федерального Собрания, считаю, однако, необходимым наделить Комиссию правом законодательной инициативы по вопросам её ведения.

Органы исполнительной власти содействуют ЦИК России в организации подготовки и проведения выборов по вопросам их компетенции: Министерство финансов направляет бюджетные средства, МВД, МНС, МИД проверяют достоверность сведений, представляемых кандидатами, органы управления в области связи и информации содействуют в доставке избирательной документации и информационном обеспечении. Комиссия заслушивает сообщения, связанные с организацией выборов.

ЦИК России совместно с федеральными и региональными органами исполнительной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума. Органы исполнительной власти содействуют Комиссии в таких направлениях деятельности по развитию избирательной системы, как повышение правовой культуры участников избирательного процесса, развитие ГАС «Выборы».

Суды общей юрисдикции рассматривают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (избирательны споры) в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с ГПК РСФСР. Жалобы на решения, действия, бездействие ЦИК России рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации (кроме случаев, когда обжалуемое решение само принято по жалобе). В свою очередь, ЦИК России сама может обращаться в суд с заявлениями и жалобами. Если нарушения касаются значительного числа граждан либо приобрели особое общественное значение в силу иных обстоятельств, она вправе обратиться за защитой избирательных прав граждан в Верховный Суд Российской Федерации. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по-новому регулирующий процессуальные отношения, в том числе и по рассмотрению избирательных споров. Однако проект ГПК в первую очередь ориентирован на регламентацию искового производства, возникающего из частноправовых отношений, и не регулирует с той же подробностью публично-правовой процесс, слабо учитывает его специфику. Применение норм, регламентирующих исковое производство, ещё больше запутывает ситуацию. Избирательные споры имеют публично-правовой характер, и о своей правовой природе ближе к административно-правовым, а не к гражданско-правовым. Однако конституционная норма об административном судопроизводстве практически не реализуется из-за отсутствия административно-процессуального законодательства. По моему мнению, положения, регламентирующие административно-процессуальные отношения, в том числе и по рассмотрению избирательных споров, следует включить в проект Административного процессуального кодекса Российской Федерации (Федерального закона «Об административном судопроизводстве»), а после его принятия – исключить из ГПК. Развитие административного судопроизводства не обязательно связывать с созданием специализированных административных судов, оптимальным организационным решением представляется создание коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции.

ЦИК России не наделена правом обращения в Конституционный Суд ни с самостоятельным запросом, ни по обращениям граждан, однако в целях защиты избирательных прав граждан ей следовало бы это право предоставить. Для этого не потребуется вносить дополнений в Конституцию Российской Федерации либо в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (см. ст.96 ч.1), достаточно внести дополнения в Федеральный закон об основных гарантиях, например, дополнив ст. 75 пунктом 10-1 следующего содержания:

«10-1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан, законом, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.»

Избирательное законодательство не устанавливает компетенцию прокуратуры по надзору за его соблюдением, вместе с тем действует общий надзор прокуратуры. Решения ЦИК России находятся вне сферы прямого прокурорского надзора. Однако если ЦИК России считает, что нарушения избирательного законодательства требуют принятия мер прокурорского реагирования (например, опротестования закона субъекта Российской Федерации или возбуждения уголовного дела), она обращается в органы прокуратуры. Видимо, полномочия прокуратуры по надзору за соблюдением избирательного законодательства нуждаются в уточнении.