Роль ООН в современной мировой политике и возможности ее реформирования. Устав ООН: основные положения и проблемы практической реализации.

Прежде чем освещать данный вопрос, хотелось бы обратить внимание на структуру и методологию ответа. Вопрос целесообразно было бы раскрыть в его исторической динамике. В связи с этим мой план будет связан с этапами транформации систем м/н отношений от Версальско-Вашингтонской (1919-1939) через Ялтинско-Потсдамскую (1945-1991) к Брюссельско-Вашингтонской (с 1991 года) системы.

1.              Краткая история предыстория ООН. Лига Наций как предшественница ООН.

Предшественником ООН является Лига Наций. Эта универсальная межправительственная организация была основана в 1919 г. по инициативе президента США Вудро Вильсона для регулирования взаимоотношений суверенных государств в области м/н сотрудничества и безопасности. В преамбуле Устава Лиги провозглашались такие основные принципы, легшие (в измененном виде) впоследствии в основу Устава ООН, как: противодействие войнам, развитие справедливых отношений на основе признания принципов м/н права, строгого уважения и выполнения всех обязательств, вытекающих из м/н договоров.

Ряд структурных и процедурных элементов Лиги Наций впоследствии в том или ином виде были впоследствии включены в ООН. К структурным элементам, воспроизведенным в ООН по кальке Лиги Наций, относились: Ассамблея (ср.: Генеральная Ассамблея), Совет (Совет Безопасности), Секретариат (также Секретариат). Ассамблея (как и Генеральная Ассамблея) созывалась раз в год в сентябре. Совет (как и СБ) состоял из постоянных представителей (5 — Великобритания, Италия, США, Япония, Франция) и 4 (затем  непостоянных. Как и в ООН, в Лиге Наций Генеральный Секретарь назначался Советом, а затем утверждался на Ассамблее. В Ассамблее, как и в ГА, каждое государство имело один голос. В составе Лиги Наций были образованы также специализированные м/н организации, впоследствии включенные в систему организаций ООН — это М/н организация труда (МОТ), Международный суд в Гааге.

Следует, однако же, подчеркнуть принципиальное отличие между Лигой Наций и Организацией Объединенных Наций. Во-первых, организации эти создавались в разные эпохи системы м/н отношений. Лига Наций была порождением Версальско-Вашингтонского порядка, опиравшегося на традиционную европейскую многополярность, но по сути исключившего трёх важных акторов: Германию, Советскую Россию и США. Во-вторых, в Лиге Наций отсутствовал механизм коллективной безопасности, который бы мог опираться на четкие конвенциональные формулировки, например, определения агрессии или угрозы миру. Продолжать сравнения Лиги Наций и ООН можно бесконечно…

Предыстория возникновения идеи новой универсальной м/н организации начинается со вступлению во 2МВ СССР и США. Атлантическая хартия была опубликована после встречи Уинстона Черчилля (премьер-министр Великобритании) и Франклина Делано Рузвельта (президента США) 14 августа 1941 года. Рузвельт, автор идеи названия «Объединенные нации», первоначально был против идеи создания новой организации. Лига Наций, фактически прекратившая деятельность в январе 1940 г., была слишком живым неудачным примером. Поэтому в «Атлантической хартии» был сформулирован только ряд основополагающих принципов м/н права: отказ от территориальных приобретений, право народов на самоопределение, суверенное равенство всех государств, принцип необходимости сотрудничества между странами, отказ от применения военной силы, идея разоружения. Советский Союз присоединился к Атлантической хартии 24 сентября.

Логическим продолжением Атлантической хартии стала Декларация Объединенных Наций, подписанная 1 января 1942 г. во время визита Черчилля в США. Декларация первоначально была подписана также послом СССР Литвиновым и министром иностранных дел Китая Суном. Госдепартамент США собрал подписи ещё 22 государств, а впоследствии к декларации присоединились в течение войны ещё 21. К концу войны количество подписавших Декларацию государств составило 47. Декларация говорила о приверженности подписавших её стран Атлантической хартии. Полная победа над противником объявлялась необходимым условием защиты жизни, свободы, независимости, религиозной свободы, прав человека и справедливости. Правительства, подписавшие Декларацию, заявляли о том, что употребят все свои военные и экономические ресурсы на борьбу против Германии, Италии, Японии и их союзников, будут сотрудничать друг с другом, не будут заключать сепаратного перемирия или мира с врагом.

Московская конференция министров иностранных дел «большой тройки» 19-30 октября 1943 г. ознаменовалась декларацией, в которой было заявлена «необходимость учреждения, в возможно короткий срок, всеобщей м/н организации для поддержания м/н мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все государства – большие и малые».

На Тегеранской конференции 28 ноября — 1 декабря 1943 г. окончательно была согласована идея существования 4 «м/н полицейских», к которым, помимо «большой тройки», был отнесен Китай.

Конференция в Думбартон-Оксе (22 августа — 28 сентября 1944 г.) была посвящена проблеме функционирования основных механизмов и сфере деятельности будущей универсальной м/н организации. В частности, на этой конференции в состав будущего СБ была включена Франция. Также был согласован механизм применения права вето. Новой м/н организации безопасности и сотрудничества по предложению президента США Ф.Д. Рузвельта было присвоено название «Объединенные Нации».

На Ялтинской (Крымской) конференции 4-11 февраля 1945 г. было принято усеченное советское предложение о членстве советских республик (Украина и Белоруссия) в Генеральной Ассамблее по аналогии с Британским содружеством, в котором доминионы также получили право быть представленными в ГА. Был также рассмотрен вопрос об опеке ООН над колониальными территориями.

Конференция в Сан-Франциско 25.04.-26.06.1945г. являлась учредительной для ООН. В ней участвовали делегаты из 50 стран. Главной задачей Конференции стало принятие Устава ООН. Причем если политические принципы, заложенные в основу новой м/н организации, казались бесспорными, то по конкретным политическим механизмам существовали разногласия. Так, например, существовали противоречия между малыми странами и великими державами относительно роли СБ и ГА. Несмторя на противоречия, стороны, однако же, пришли к консенсусу и 26 июня 1945 года подписали Устав ООН. Устав провозгласил целями ООН не только поддержание м/н мира, но и содействие реализации прав стран и народов на самоопределение и свободное развитие, поощрение равноправного экономического и культурного сотрудничества, воспитание уважения к правам человека и основным свободам личности. ООН была предначертана роль всемирного центра координации усилий в интересах исключения из м/н отношений войн и конфликтов путем гармонизации отношений между государствами. В силу Устав вступил 24 октября 1945 года, когда постоянные члены СБ и большинство других подписавших его государств ратифицировали его. Двадцать четвертое октября ежегодно отмечается в мире как День ООН. В Уставе ООН также закреплены основные принципы международного сотрудничества:

§           суверенное равенство всех членов ООН;

§           разрешение международных споров исключительно мирными средствами;

§           отказ в международных отношениях от угрозы силой или её применения каким-либо образом, несовместимым с целями ООН;

§           невмешательство ООН в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и др.

В целом можно прямо утверждать, что ООН была порождением нового мирового порядка, Ялтинско-Потсдамского. Хотя послевоенный миропорядок принято называть ялтинско-потсдамским – по местам проведения всего двух важнейших м/н конференций 40-х годов – фактическое м/н устройство мира складывалось не в два, а в четыре этапа, и вырабатывалось не на двух, а на четырех основополагающих м/н встречах. Во-первых, в Бреттон-Вудсе (США) в июле 1944 г., где были заложены основы м/н сотрудничества в регулировании послевоенной мировой экономики. Во-вторых, в Ялте (СССР) в феврале 1945 г., где согласовывались общие подходы СССР, США и Великобритании к будущим переговорам о политическом переустройстве в Европе. В-третьих,  в Сан-Франциско (США) в апреле-июне 1945 г., когда был обсужден и принят Устав ООН, организация, явившейся главным универсальным инструментом регулирования м/н отношений. В-четвертых, в Потсдаме (побежденная Германия) в июле 1945 г., когда три главные страны-участницы антигитлеровской коалиции конкретизировали принципы проведения политики в отношении поверженного агрессора и наметили конкретные шаги по переустройству европейского порядка.

ООН являлась, таким образом, институциональным механизмом послевоенного мироустройства, которое предполагалось основать на идее сотрудничества держав-победительниц и поддержании их согласия в интересах такого сотрудничества.

2. Эффективность ООН по поддержанию мира и м/н сотрудничеству в 1945-1991 гг.

Но ООН столкнулась с невозможностью обеспечить совместимость интересов своих ведущих членов – СССР и США из-за остроты возникавших между ними противоречий. Вот почему на деле главной функцией ООН, с которой она успешно справилась в рамках Ялтинско-Потсдамского порядка, было не совершенствование м/н действительности и содействие распространению морали и справедливости, а предупреждение вооруженного столкновения между СССР и США, устойчивость отношений между которыми была главным условием м/н мира на протяжении второй половины XX века.

В течение 1945-1991 гг. эффективность ООН, особенно в сфере поддержания м/н мира и безопасности, зависела от взаимодействия США и СССР. В случае если эти противостоящие друг другу державы были не заинтересованы в конфронтации или согласны по поводу действий в отношении третьих стран. Примером более-менее согласованных действий в этом отношении явились урегулирование Суэцкого кризиса в 1956 г., кризисов на Ближнем Востоке (знаменитая резолюция № 242 от 1967 года, до сих пор является одним из главных источников международно-правового урегулирования).

Несмотря на слабую роль ООН в мировой политике, она за годы «холодной войны» сумела принять ряд документов, основополагающих для м/н права и м/н сотрудничества. Договоры по политическим вопросам и регулированию дипломатических отношений, по экономическим вопросам и правам человека, по развитию стран третьего мира и разоружению. Перечислить все документы, наверное, не возможно. Устав ООН вообще стал, наверное, самым упоминаемым международно-правовым документом, и является таковым до сих пор. На Устав ООН ссылались как в резолюциях ГА и СБ, так и в м/н региональных и специализированных договорах. Уставы почти всех региональных экономических и военных организаций (ОВД, НАТО, ОАГ, ЕЭС, Евратом, Совет Европы)  содержат в преамбулах ссылки на Устав ООН. То же самое относится к двусторонним соглашениям (Совместная декларация СССР и Японии от 19 октября 1956 г., касавшаяся принципов урегулирования территориального спора).

В качестве же инструмента мирорегулирования и поддержания безопасности ООН оказалась не столь эффективной. Конечно, нельзя представлять роль ООН как «мирового правительства», но, тем не менее, механизмы этой организации не отличались большой эффективностью. ООН прекрасно смогло справиться с тем, чтобы не допустить горячей войны между США и СССР, не только напрямую, но и с участием третьих стран, но «конструирующий мандат» ООН на практике почти не был реализован.

С 1946 по 1990 г. Совет Безопасности только дважды смог принять решения, констатирующие факт «нарушение мира». Первый раз - против КНДР в 1950 г. (резолюция 82), что объясняется случайностью, поскольку представитель СССР в Совете Безопасности бойкотировал заседания в момент принятия этого решения. Второй раз единогласия постоянных членов СБ для принятия такого решения удалось добиться лишь в 1982 г. в связи с захватом Аргентиной Фолклендских островов (резолюция 502).

За этот же период действия лишь двух государств были признаны «агрессивными» (Израиля и Южной Африки). В семи случаях Совету Безопасности удавалось договориться о квалификации ситуаций как представляющих «угрозу м/н миру и безопасности». За 45 лет Совет Безопасности только дважды смог договориться о введении невоенных санкций - экономической блокады Южной Родезии (1966-1979 гг.) и эмбарго на поставки оружия в Южную Африку (1977-1994 гг.). Если иметь в виду, что за этот же период на планете было развязано порядка 80 войн между государствами, а общее количество конфликтов (с учетом внутренних) составило около 300, то придется признать, что механизм коллективного обеспечения м/н мира и безопасности ООН в годы холодной войны был, по существу, парализован.

В практике ООН времен “холодной войны” сформировался паллиатив коллективных мер по обеспечению м/н мира и безопасности - механизм «поддержания мира». В 1956 г. в связи с конфликтом на Ближнем Востоке Генеральная Ассамблея ООН заложила прецедент, приняв резолюцию «Единство в пользу мира», учреждающую «чрезвычайные силы ООН», и предоставила Генеральному секретарю полномочия по их использованию. Но принципы применения чрезвычайных сил ООН по «поддержанию мира» качественно отличались от принципов «принуждения к миру», предусмотренных главой VII. «Голубые каски» использовались как силы разъединения конфликтующих сторон после заключения перемирия или с согласия этих сторон. Как правило, такие контингенты могли применять оружие только в случае нападения на них и для защиты жизни входящих в них солдат и офицеров. Этот механизм оказался более приемлемым для постоянных членов СБ, в первую очередь для СССР и США. ООН помогал либо заморозить развитие конфликтов между клиентами Москвы и Вашингтона, как это не раз бывало на Ближнем Востоке, либо предупредить вмешательство великих держав в те конфликты, в которые по тем или иным причинам они не были склонны втягиваться (например, на Кипре). Тем временем государства - члены ООН, независимо от их мощи и статуса, регулярно прибегали к использованию силы в отношениях друг с другом. В качестве обоснований или предлогов использовались право на самооборону, защита собственных граждан за рубежом, союзнические обязательства, обращения за помощью (действительные или сфабрикованные) правительств конфликтующих государств и т.п.

Многие миротворческие операции Организации (например, разъединение Израиля и враждебных ему арабских стран на Ближнем Востоке в 1956, 1967 г.) не предотвратили локальные и региональные конфликты или запаздывали.

3. Роль ООН по поддержанию мира в постбиполярную эпоху. Проблема реформы СБ.

В 90-е годы основной задачей, стоящей перед Организацией, стало, во-первых, переформулирование проблем с тем, чтобы ООН могло стать реальной, а не формальной основой м/н регулирования. Для этого, в свою очередь, требовалось проведение реформы, прежде всего СБ. Только тогда можно было бы рассчитывать на гармонизацию м/н отношений и упорядочивание с учетом интересов всех стран.

Перспектива восстановления консенсусных отношений всех постоянных членов СБ открылась в результате окончания “холодной войны” и в связи с агрессией Ирака против Кувейта в ноябре 1990 г. Совет Безопасности принял резолюцию 678, которая уполномочила государства - члены ООН применить «все необходимые меры для освобождения Кувейта». СССР и западные постоянные члены СБ поддержали резолюцию, КНР воздержалась. Таким образом, принцип единогласия был соблюден. В январе 1991 г. возглавляемая Соединенными Штатами коалиция, в которую вошли вооруженные силы 29 государств, начала операцию «Буря в пустыне». Эта акция расценивается как начало возрождения эффективности СБ и как первый существенный случай использования механизма коллективного обеспечения м/н мира и безопасности. Надо заметить, что сама ООН не располагает вооруженными силами, а Военно-штабной комитет так и не начал, как это было предусмотрено статьями 43 и 47 Устава, функционировать. Поэтому реализация ее санкций по обеспечению м/н мира и безопасности делегировалась тем государствам, которые имели возможности и изъявляли готовность исполнить такие решения.

Другими примерами успешных операций, санкционированных или осуществляемых под руководством ООН, стали миротворческие операции в Боснии, Гаити, Македонии, Восточном Тиморе.

В целом в период с 1990 по 1995 г. в деятельности ООН по обеспечению м/н мира и безопасности произошел существенный прорыв. Следует отметить следующие черты этого феномена. Во-первых, он стал возможным в результате окончания холодной войны и формирования консенсуса всех постоянных членов СБ. Во-вторых, общественное мнение в мире и особенно в странах, которые несли основное бремя в процессе реализации таких операций, все больше поддерживало их проведение и вытекающие отсюда последствия — экономические затраты и риск жертв среди военнослужащих. Отсутствие такой готовности применительно к Сомали, Руанде и на протяжении длительного времени - к Боснии осложняло эти операции. В-третьих, хотя все операции и проводились под лозунгом защиты м/н мира и безопасности, по существу, большинство из них были нацелены на противодействие гуманитарным катастрофам и даже на восстановление внутренней законности.

В то же время параллельно этому процессу начинает развиваться новая тенденция - принятие рядом западных государств решений о применении военной силы в одностороннем порядке, в обход СБ. Примерами могут сложить нелегитимные, с точки зрения м/н права, или, по крайней мере, спорные ситуации вокруг Сербии (1999), Ирака (почти весь период с 1992 по 2003).

В такой ситуации было бы полезно рассмотреть существующие ныне проекты реформы СБ. Главная проблема реформы СБ, согласно Докладу Генсека ООН Кофи Аннана 2005 года «При большей свободе» заключается:

— в приеме новых постоянных членов — тех, кто вносит наибольший финансовый, военный и дипломатический вклад в Организацию Объединенных Наций;

— в следующей отсюда проблеме механизма принятия решения, связанного с применением права вето;

— в полномочиях СБ, которые следовало бы расширить.

Генсек озвучил две, наиболее согласованные и пользующиеся поддержкой Модели реформы ООН.

Модель A предусматривает шесть новых постоянных мест, но никакого дополнительного права вето, и три новых непостоянных места на двухлетний срок, которые будут распределяться между основными региональными зонами. Модель B не предусматривает никаких новых постоянных мест, но предусматривает создание новой категории в виде восьми мест на четырехлетний возобновляемый срок и одного нового непостоянного места на двухлетний (и невозобновляемый) срок, которые будут распределяться между основными региональными зонами.

И всё-таки в 90-е годы реформы ООН не случилось. В данном случае негативную роль сыграли, прежде всего, две страны, те страны, которые сформировали Ялтинско-Потсдамский порядок, и которым текущая роль в Организации было более выгодна, чем реформируемая.

США, ощущая теперь себя победившей стороной, считали, что укрепление ООН может ограничить их свободу действий на мировой арене. Российская Федерация, хотя и была преемницей СССР, но не обладала его потенциалом. Реформа СБ, ключевая реформа ООН, девальвировала голос Москвы в м/н отношениях. Так возник негласный консенсус в России и США в вопросе торможения реформы СБ, и поэтому и реформы ООН были заторможены.

Новым негласным механизмом взаимодействия ведущих государств мира вместо формальной ООН стала «группа семи» (с 2002 г. — «группа восьми»). В создании этой неформальной структуры можно видеть, с одной стороны, потенциального конкурента ООН, с другой стороны, — механизма, отчасти компенсирующего слабость ООН.

Несмотря на это, роль ООН как универсальной м/н организации, форума для всех суверенных государств мира, сохраняется. Реформа, несмотря на отсутствие согласия ряда держав, продолжается. Последним наиболее крупным событием в этой области является создание в 2006 году, по сути, седьмого главного органа ООН — Совета по правам человекам.

Вопрос о повышении действенности Организации Объединенных Наций и всего комплекса международных организаций, входящих в ее систему фактически не нов. Он начал привлекать внимание прогрессивных, впрочем, равно как и регрессивных, деятелей в области международных отношений сразу после подписания текста Устава ООН на Конференции Объединенных Наций по вопросу создания Организации 26 июня 1945 года в Сан-Франциско. На начальном этапе все предложения по повышению эффективности ООН сводились к внесению лишь некоторых изменений в Устав, не заостряя внимание на реорганизации структуры документа или полном его пересмотре. В результате дебатов Устав, практически сохранившись в прежнем виде, перенес несколько поправок к четырем пунктам, касающимся численного состава Совета Безопасности и Экономического и Социального Совета. Целый ряд мер, способствующих повышению действенности Организации и укреплению ее роли, был осуществлен периодически меняющимися Генеральными секретарями, каждый из которых считал своим долгом первым делом перестроить Секретариат. Но, в целом, и голоса сторонников упрочения позиции ООН в международных отношениях, и выступления противников глобализации тонули в общей атмосфере напряженности, вызванной противостоянием сверхдержав, накалом «холодной войны», в действительности существенно препятствующей должному осуществлению ООН уставных целей и принципов.

На основе Устава ООН строится вся международно-правовая система современного миропорядка.

Разговор о назревшей необходимости перемен в Организации Объединенных Наций ведется уже давно, но в начале нового тысячелетия эта проблема стала особенно актуальна. Не смотря на очевидные положительные изменения глобального характера, проблемы с которыми сталкивается мировое сообщество, не только уменьшаются, но все более усложняются. Достаточно упомянуть угрозу международного терроризма, негативный побочный эффект глобализации, пандемию ВИЧ/СПИД и другие опасные инфекционные заболевания, незаконное распространение наркотиков и др. Соблюдение прав человека также становится актуальной темой, привлекающей к себе все большее внимание со стороны мирового сообщества. Соответственно востребованность ООН как механизма коллективного поиска путей преодоления вызовов 21 века неуклонно растет. В связи с этим необходимость реформирования Организации Объединенных Наций обсуждается на самых разных уровнях и в различных форматах.

Кроме того, реформа ООН нужна еще и потому, что без нее Организация постепенно будет утрачивать нынешние позиции, окажется отодвинутой на обочину мировой политики, превратится в статиста, беспомощно взирающего на то, как группы государств или отдельные страны решают спорные вопросы по своему усмотрению.