Важную роль в достижении целей, поставленных передорганами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор. Известно, что контроль — атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор (см. Приложение 2). А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия. В научном и практическом обиходе термины «надзор» используется очень широко. Так, в частности, можно выделить надзорную деятельность президента Российской Федерации и органов законодательной власти (Федерального Собрания, представительных органов субъектов Российской Федерации). Как надзорные могут быть охарактеризованы отдельные виды прокурорской деятельности и судебной деятельности .
Вместе с тем, в отечественной науке административного права вопрос о надзоре в области государственного управления (административном надзоре) на протяжении длительного времени остаётся дискуссионным. Говоря о наиболее широко распространенном в отечественном административном праве понимании административного надзора, необходимо отметить позиции еще советских авторов, которые, рассматривая функционирование этой формы властного воздействия, называли в качестве главного ее предназначения обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении . При этом, в первую очередь, анализировались особенности осуществления административного надзора органами милиции и специализированными административными инспекциями. Отмечалось, что контрольно-надзорная функция органов милиции, осуществляется в виде наблюдения за надлежащим исполнением органами государства, должностными лицами государственных органов и гражданами законов, нормативных актов, общеобязательных правил с целью обеспечения условий для сохранения общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений, а также принятия к нарушителям предусмотренных мер государственно-властного воздействия . Кроме того, органами внутренних дел осуществлялся административный контроль в отношении лиц, тех лиц, которые освободились из мест лишения свободы, а также за иной, определенной законом категории граждан, с целью соблюдения ими определенной дисциплины поведения. Относительно различных административно-надзорных инспекций, высказывалось мнение, что они наделены соответствующими правомочиями с тем, чтобы: предотвращать нарушения требований законодательства в отдельных отраслях государственного управления, укреплять установленную государством в этих сферах дисциплину практической деятельности.
Итак, административный надзор — особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства. Он представляет собой наблюдение полномочными государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления специальных правовых норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах .
Основная цель административного надзора — обеспечение законности и правопорядка в государственном управлении.
Основными задачами административного надзора являются:
1) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц;
2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан;
3) поддержание правопорядка и общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и общественного благоустройства;
4) гарантирование всех видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.);
5) обеспечение экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополизма;
6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц;
7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций;
8) привлечение виновных лиц к юридической ответственности.
Основными функциями административного надзора являются:
1) правозащитная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по применению специальных административно-правовых средств, направленных на непосредственную защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечение законности в деятельности физических и юридических лиц. Основанием для реализации правозащитной функции административного надзора является выявление нарушений конституционных прав и свобод, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а равно обращение граждан и юридических лиц с заявлениями и жалобами в административно-надзорные органы о нарушениях их прав, свобод и законных интересов;
2) правоохранительная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по непосредственному и непрерывному наблюдению за соблюдением норм действующего законодательства РФ, а в случае выявления нарушений – по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к юридической ответственности;
3) организационно-правовая функция заключается в регулировании как внутренних, так и внешних процессов государственного управления в сфере контрольной деятельности государства, выражающаяся в улучшении администрирования субъектов государственного управления, в участии в правотворчестве по определению правового режима поднадзорных объектов и в профилактической деятельности по предупреждению нарушений законов;
4) противодействие коррупции, которая заключается в выявлении и пресечении коррупциогенных факторов и правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов права.
Современные правоведы в большинстве своем также рассматривают административный надзор как форму государственного наблюдения за законностью. В связи с этим ряд авторов считает необходимым указать не только на управленческую, но и правоохранительную природу административного надзора.
Следует отметить, что отдельные исследователи (не относящиеся, как правило, к категории правоведов – административистов) высказывают свои сомнения относительно существования административного надзора как самостоятельной формы управленческой деятельности государственных органов. Укажем в этой связи на позицию В.И. Рохлина, который предлагает органами надзора считать только органы прокуратуры, полагая, что все остальные государственные структуры, даже именуемые «надзором», являются субъектами контроля, поэтому в современных условиях, их правильнее называть органами государственного контроля .
Более того, отдельными правоведами (например, М.С. Шалумовым), высказываются мнения за то, что сохраняющийся в наименовании многих контролирующих органов термин «надзор» (как-то: санитарный, архитектурный и др.) противоречит назначению этих органов .
Поскольку мы указали на существование подобной позиции, представляется необходимым выявить соотношение административного надзора с прокурорским надзором. Следует отметить сходство административного надзора с прокурорским надзором. Оно, в первую очередь, проявляется в следующем:
–действия поднадзорных объектов, в обоих случаях, квалифицируются в обоих случаях исключительно с позиции законности;
–произвольное и необоснованное вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов со стороны надзорных инстанций не допускается;
–полномочия субъектов надзора не могут выходить за рамки обозначенного для них круга надзорной деятельности;
–объектом надзорной деятельности могут быть только те общественные отношения, которые находят свое регулирование в нормах права;
–хотя, осуществляя свои полномочия субъекты надзора, могут действовать по собственной инициативе, однако набор методов деятельности и средств реагирования в обоих случаях одинаков, и чаще всего ограничен вынесением соответствующих правовых предписаний.
Таким образом, вполне очевидно, что соответствующую деятельность органов государства в сфере административно-правовых отношений совершенно справедливо можно признавать и называть «надзором».
Что же касается рассмотренной нами позиции тех авторов, которые, отрицая возможность осуществления надзора, какими-либо другими государственными органами, кроме прокуратуры, предлагают именовать соответствующие административные инстанции контрольными, связана, скорее всего, с тем, что в юридической литературе советского периода административного надзора очень часто отождествлялся с контрольной деятельностью государства. Справедливо это было только по отношению к административному механизму советского государства, поскольку надзорные инстанции надеялись широкими возможностями по осуществлению возложенных на них контрольно-надзорных функций.
Так, возможности органов административного надзора зачастую ограничиваются проверкой соблюдения определенных правил. Органы внешнего (государственного) контроля, помимо этого, интересуются также вопросами хозяйственной деятельности, анализируют не только результаты плановых заданий по количественным и качественным характеристикам, но и ход их выполнения, и т.п. Вместе с тем, для административного надзора характерны и своеобразные методы, обеспечивающие его осуществление. К ним можно отнести: наблюдение, проверки, проводимые по собственной инициативе, или же заявлениям, жалобам и другим сигналам от граждан, организаций и должностных лиц. К значительно более широкому арсеналу методов внешнего контроля относятся: проверка, обследование, ревизия, проверка по отчетам и документам, проведение экспертизы и другие. Различия между государственным контролем и административным надзором также очевидно можно наблюдать и в характере полномочий, осуществляющих их органов . Так, органы государственного контроля обладают правомочиями выдавать разрешения, удостоверения, согласия, указания по устранению выявленных недостатков, приостанавливать работу, как всего предприятия, так и отдельных агрегатов или машин, привлекать виновных к дисциплинарной и уголовной ответственности. Органы административного надзора, по сравнению с этим, обладают меньшим объемом полномочий: предъявление обязательных требований по выполнению определенных правил, посещение поднадзорных объектов, применение соответствующих санкций.
С другой стороны, административный надзор имеет с государственным контролем и некоторые общие черты. Так, сравнивая административный надзор с судебным контролем, можно указать на такие аспекты: отсутствие организационной подчиненности между субъектами контрольно-надзорной деятельности и подконтрольными и поднадзорными субъектами; оценку их деятельности только с точки зрения законности; отсутствие возможности неограниченного вмешательства в их практическую, и прежде всего, оперативно-хозяйственную, деятельность; в обоих случаях объектом контрольно-надзорной деятельности являются только правоотношения, данные органы могут осуществлять свои контрольно-надзорные полномочия по собственной инициативе, а также перечень методов их деятельности ограничен рамками нормативных актов .
Сходные черты административного надзора и надведомственного государственного контроля также проявляются в следующем:
–во-первых, как контрольная, так и надзорная деятельность реализуется одной и той же ветвью власти – исполнительной;
–во-вторых, и для административного надзора, и для надведомственного государственного контроля характерно отсутствие организационной подчиненности органам надзора и контроля, подконтрольных или поднадзорных им структур;
–в-третьих, и контролю и надзору подлежит достаточно узкий круг вопросов;
–в-четвертых, в обоих случаях для реализации контрольных и надзорных полномочий не требуется дополнительных «промежуточных звеньев», так как данные органы наделены правами по непосредственному пресечению и устранению вредных последствий посягательств на охраняемые объекты.
Административный надзор представляет собой традиционный и наиболее изученный способ обеспечения законности и дисциплины в процессе реализации правовых отношений в сфере административно-правовых отношений . Кроме того, административный надзор может рассматриваться и как способ осуществления контрольной власти. В таком случае административный надзор представляется как специальный вид государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, связанный с применением различных административно-правовых методов и допустимых правомочиями соответствующих органов средств административно-правового воздействия.
Таким образом, сущность административного надзора проявляется, прежде всего, в носящем государственно-властный характер наблюдении (то есть, исследовании и анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами требований действующего законодательства, в том числе, нормативно определенных правил, обеспечивающих общественную безопасность и защиту граждан от возможных неблагоприятных последствий оперативно-хозяйственной и иной практической деятельности поднадзорных объектов, путем применения в пределах установленной компетенции различных правовых мер и средств, но не обязательно связанных с прямым государственным принуждением .
Признаки административного надзора.
Государственный контроль и административный надзор являются основными формами осуществления государственно-управленческой функции в практической деятельности . По многим отмеченным нами характеристикам они являются родственными друг с другом правовыми явлениями. Вместе с тем, для административного надзора в современных условиях характерен очень суженный объем контрольных функций, а сам этот вид государственно-властной деятельности, безусловно, имеет и свою собственную специфику, а также характеризующие только его особые признаки.
В этой связи можно отметить следующее:
1.Поскольку механизмы реализации контрольно-надзорной деятельности в административной сфере связаны с наблюдением за правомерностью поведения субъектов, административный надзор носит ярко выраженный охранительно-предупредительный (позитивный) характер.
2.Важнейшим признаком административного надзора нужно считать установление так называемой надзорной компетенции или надзорных полномочий (соответствующих предметов ведения административного надзора, — специальных правил, норм, требований, стандартов, установленных в нормативно-правовых актах, за соблюдением которых в деятельности граждан и организаций, в целях обеспечения законности и дисциплины, поддержания правопорядка и безопасности в различных сферах государственного управления, соответствующие органы осуществляют надзор).
3. Административный надзор имеет специальный набор взаимосвязанных целей, направленных как на осуществление эффективного администрирования важнейших процессов жизнедеятельности государства и общества, так и на защиту прав граждан, а также обеспечение общей законности при реализации административного властвования государством.
К числу важнейших целей административного надзора относится и обеспечение безопасности. Административно-правовое гарантирование общественной безопасности, указывает А.И. Стахов, осуществляется при реализации надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, когда она направлена на обеспечение неукоснительного соблюдения физическими и юридическими лицами установленных или санкционированных государством специфических социальных и технических норм, содержащих общеобязательные условия и требования безопасности.
4. Один из важнейших признаков административного надзора — возможность вмешательства (определенной степени влияния) на практическую, в том числе экономическую, деятельность поднадзорного объекта.
5. Особенности административного надзора определяют установленные в действующем законодательстве надзорные процедуры, то есть такие действия надзорных органов исполнительной власти и уполномоченных государством надзорных учреждений, которые направлены на разрешение в индивидуальном порядке вопросов практической реализации прав и законных интересов граждан и организаций. Из этого следует и другой важный признак административного надзора, который заключается в том, что:
6. Административный надзор связан с реализацией административно-правовых норм в повседневной жизни, поскольку органы государственного надзора в своей деятельности обеспечивают практическое правоприменение посредством издания соответствующих индивидуальных нормативных актов. Кроме того, административно-надзорные органы участвуют в правотворчестве, определяя в том числе, характер правового режима поднадзорных объектов (на это, в частности, указывает Д.Н. Бахрах) .
7. В качестве важнейшего признака административно-надзорной деятельности можно назвать и многообразие, видов, форм и способов ее практического осуществления.
Кроме обозначенных признаков, административный надзор, как самостоятельный вид надзорной деятельности по реализации исполнительной власти, обладает рядом других характерных признаков. К ним, прежде всего, следует отнести:
–отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных субъектов;
–возможность квалификации деятельности поднадзорных субъектов только с точки зрения законности, и по достаточно узкому кругу специальных вопросов.
С учетом вышеизложенных признаков административного надзора можно сформулировать расширенное его понятие. Под административным надзором следует понимать особый вид государственно-властной (управленческой) деятельности, имеющий предупредительно-охранительный (позитивный) характер, осуществляемый специально уполномоченными на то компетентными органами государства, посредством реализации ими в ограниченных пределах соответствующей компетенции и мер государственно-правового воздействия в целях обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, соблюдения конституционных прав и свобод со стороны организационно-неподчиненных данным органам государственными власти должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему