Роль градорегулирования в развитии земельно-имущественных отношений

Земельно-имущественные отношения возникают в процессе приобретения прав на недвижимость, владения или управления недвижимостью. Эти процессы являются непременным следствием созидательного труда, направленного на создание благоприятной среды обитания людей. Основы федеральной политики в области средоформирования заложены в конституции российской федерации.

Земельно-имущественные отношения регулируются тремя основными законами: градостроительным кодексом рф, земельным кодексом рф, гражданским кодексом рф. Основу этих отношений составляют градостроительные регламенты, в целом определенные градостроительным зонированием территории поселения при разработке генерального плана его развития. Градостроительные регламенты обретают статус юридического документа при принятии органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. Поэтому, последовательность применения законодательных документов при установлении уполномоченными органами прав на использование объектов недвижимости, в том числе земельных участков, определяет:

–      Градостроительный кодекс рф - установление градостроительных регламентов использования объекта недвижимости, в том числе проектирование границ земельного участка (итоговый документ - градостроительный план земельного участка);

–      Земельный кодекс рф - соблюдение процедур предоставления земельного участка и его государственного учета;

–      Гражданский кодекс рф - обеспечение защиты прав физических и юридических лиц на объекты недвижимого имущества.

Обратная последовательность может быть применена при разрешении противоречий граждан и общества (в лице уполномоченного органа местного самоуправления или государственной власти). Но, в любом случае, оформление прав на объект недвижимого имущества - это факт урегулирования земельно-имущественных отношений согласно установленному градостроительному регламенту.

Однако соответствовать федеральному законодательству в полной мере удается далеко не всем муниципальным образованиям. Генеральные планы большинства городов нуждаются в корректировке и по причине давности лет их разработки, и по причине несоответствия градостроительному кодексу рф. Кроме того, генпланы прошлых лет невозможно назвать информационными ресурсами автоматизированных систем обеспечения градостроительной деятельности (исогд), что не позволяет им выполнять одну из главных ролей: обеспечивать потенциальных инвесторов достоверной информацией о существующем и планируемом использовании муниципальных земель. Правила землепользования и застройки приняты в нескольких десятках (сотен) поселений России, в то время, когда они должны быть в каждом муниципальном образовании, а их по данным на конец 2005 года - 24510.

В связи с этим преимущественным остается «заявочный» способ предоставления земельных участков под строительство или способ «с предварительным согласованием» по земельному кодексу РФ. Более прогрессивный и правильный метод предоставления участков «без предварительного согласования», на конкурсной основе, который обеспечил бы реализацию генерального плана, сократил бы время и деньги застройщика, несомненно, улучшил бы инвестиционный климат, и конечно значительно увеличил бы поступления в бюджет. Но этот метод не может полноценно развиваться, так как муниципалитеты не в состояние подготовить достаточное количество инвестиционно-тендерной документации без наличия генеральных планов, документации по планировке территорий и правил землепользования и застройки. Почему сложилась такая ситуация? Если бы это было в отдельно взятых поселениях, виноваты были бы руководители этих муниципальных образований. В данном случае наблюдается инертность федеральной власти в реализации законодательства, направленного на развитие муниципальных образований. Одним из основных полномочий органов местного самоуправления является разработка и реализация правил землепользования и застройки. Главным градостроительным документом по-прежнему определен генеральный план развития города. Но остаются туманными механизмы реализации этих положений, не установлены источники финансирования.

Это значит, что генпланы и правила можно разрабатывать, а можно и не разрабатывать, невзирая на строго установленные сроки. На протяжении всего периода земельной реформы, страна наблюдает последовательные действия правительства рф по перенесению предельных сроков завершения процессов переоформления прав на земельные участки, их государственного учета, разграничения государственных земель по формам собственности. Сроки переносятся, но политический вектор и по сей день направлен на создание единого государственного кадастра недвижимости, по-прежнему не очень заботясь о правовых характеристиках формируемых объектов, которые могут быть установлены только на основании проектов планировки и межевания территорий, правил землепользования и застройки.

Казалось бы, проблема развития городов (иных поселений) - это часть государственной политики, которая не может быть полностью отдана на откуп муниципалитетам. Разве не из процветающих городов и поселков складывается благополучие государства?

Причем, государство не то чтобы совсем не уделяет внимания развитию территорий и земельно-имущественным отношениям. Оно, видимо, решило сократить путь к получению доходной части бюджетов, пропустив полностью процесс создания системы градорегулирования, направив все усилия на создание автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости. Такой подход опасен для развития городов и губителен для земельно-имущественных отношений в целом. Кто заплатит за выкуп земельных участков для муниципальных или государственных нужд, предоставленных и зарегистрированных в кадастре без учета генплана, без учета красных линий? Конечно, муниципалитет. Как будет достигнута эффективность землепользования, если при формировании новых участков, или расформировании имущественных комплексов дореформенного времени не учитываются градостроительные требования, призванные обеспечивать нормативные условия эксплуатации объектов.

В развитие главных законов - кодексов российской федерации - на государственном уровне принимаются законы и нормативно-правовые акты, противоречащие и названным документам и друг другу. Не существует комплексного решения связанных неразрывно задач управления территориями, которые базируются на регулировании градостроительных и земельно-имущественных отношений. По большому счету, задач не так уж и много, чтобы сказать, что это непосильный труд - создание единой системы градостроительного планирования и управления развитием территорий. Теоретически все довольно просто. К первоочередным задачам следовало бы отнести: создание топографических съемок (в настоящее время министерством экономики утверждена концепция российской инфраструктуры пространственных данных) и на их основе актуализация опорных планов поселений; разработку генеральных планов; разработку проектов планировки и межевания территорий в границах красных линий; принятие правил землепользования и застройки; формирование резервного фонда муниципальных земельных участков; массовое предоставление земельных участков на основе градостроительных планов; выполнение работ по землеустройству; государственный кадастровый учет объектов недвижимости; разграничение государственных земель по формам собственности.

Отсюда следует вывод о необходимости принятия специальной федеральной целевой программы, направленной на создание системы градостроительного планирования и управления развитием территорий. Но правительство принимает программу, обеспечивающую реализацию узковедомственных задач - федеральную целевую программу «создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)»

Цель программы - создание условий для планомерной и последовательной реализации государственной политики по обеспечению эффективного использования земли и иной недвижимости, активному вовлечению их в оборот и стимулированию инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

Цель программы практически соответствует целям градостроительной деятельности, целям устойчивого развития территорий. Но почему во главу угла ставится учетная система кадастра недвижимости, которую нужно рассматривать как один из завершающих элементов единого инструментального комплекса в системе управления недвижимостью и развитием территорий?

В чем причина такого явного противоречия здравому смыслу и действующему законодательству? Если правительство находит средства для создания системы управления недвижимостью в структуре минимущества и росземкадастра (а теперь роснедвижимости), то почему оно не подумало, что объекты недвижимости вначале нужно сформировать проектным способом, то есть обеспечить всеми необходимыми характеристиками:

–      Физическими (размеры земельного участка определяются при разработке проектов планировки или межевания);

–      Правовыми (правовой режим определяется в соответствии с градостроительными регламентами установленными правилами землепользования и застройки на основе генерального плана развития города и это, прежде всего назначение объекта);

–      Экономическими (кадастровая стоимость земельного участка определяться на основе комплексной градостроительной оценки территорий также в составе генерального плана развития города)

Редко кому приходит на ум застраивать город зданиями, на которые не существует проектов, а затем замерить их и оформить правовые документы. Всем известно, что это самовольная постройка. Почему так не бережно мы относимся к земле? Земельный участок - это тоже объект недвижимости. Порядок формирования земельных участков как объектов недвижимости следует из положений градостроительного и земельного кодексов. Но, очевидно, правительство не взяло на себя труд создать единую систему вертикальной власти в сфере управления развитием территории и недвижимостью, которая бы обеспечивала комплексное и последовательное исполнение федерального законодательства. И ведомствам приходится методами соревнования друг с другом бороться за реализацию своих направлений. Так, если в полномочиях роснедвижимости находится деятельность по регистрации земельных участков, формирование которых должно выполняться на основе градостроительных проектов и правил землепользования и застройки, но не выполняется в настоящее время, так как до сих пор не приведен земельный кодекс рф в соответствие с градостроительным кодексом рф, роснедвижимость самостоятельно организует деятельность по территориальному землеустройству. В состав проектов территориального землеустройства до сих пор включается разработка проектов границ земельных участков, которые на территориях, подлежащих застройке не должны разрабатываться вообще. Уже почти два года действует градостроительный кодекс рф, который четко определил для целей предоставления земельных участков проектный документ - градостроительный план земельного участка, который разрабатывается в составе проектов межевания или как самостоятельный документ. В результате существующие ведомственные противоречия (между органами архитектуры и градостроительства и органами по управлению недвижимостью) обостряются, а граждане (владельцы объектов недвижимости) мечутся по коридорам власти в поисках решения вопросов об установлении их прав на земельные участки.

После принятия градостроительного кодекса рф, утверждена форма градостроительного плана земельного участка. Но, как не было согласия между отдельными процедурами, направленными на реализацию правовых механизмов владения и управления недвижимостью, так их и нет.

В стране действуют независимо друг от друга два документа, без которых нельзя зарегистрировать право на земельный участок: проект границ в составе проекта территориального землеустройства и градостроительный план в составе проекта межевания. Удивительно то, что в настоящий момент уже принят в первом чтении проект федерального закона «о государственном кадастре недвижимости», который по-прежнему опирается на проект границ земельного участка, умалчивает о градостроительном плане и устанавливает порядок учета территориальных зон, понятие которых отождествляется с правовыми зонами, но явно противоречит всем определениям, данным градостроительным законодательством.

Отдают ли уполномоченные принимать такие решения органы, себе отчет в масштабах последствий созданных противоречий? Особенно масштабный ущерб наносится развитию территорий поселений при выполнении работ по разграничению государственной собственности на землю. Во-первых, работа даже в структуре одного ведомства не проводится комплексно: по отдельным заказам, разными подрядчиками проводятся работы по формированию земельных участков федеральной собственности, собственности субъекта федерации и муниципальной собственности. При этом не учитываются ни красные линии, ни генеральные планы развития городов, ни выполняется анализ эффективности использования земель. Казалось бы, в рамках программы по разграничению госсобственности на землю, необходимо системно подойти к формированию земельных участков, исправить все возможные ошибки, совершенные ранее, не секрет, что их было огромное количество. Причин прежних ошибок множество: отсутствие комплексного подхода и нормативов, несовершенство законодательной базы и технологий, слабая подготовка кадров и многие другие. В сибири, например, в послевоенный период в спешке оформлялись тысячи участков для размещения предприятий впк и в качестве принадлежности к ним, относились территории жилых кварталов. С течением времени изменилось многое: проложены новые улицы, системы муниципального инженерного обеспечения, намеченные ранее к строительству имущественные комплексы не достигли заложенного проектом уровня. Так почему сегодня при формировании участков федеральной собственности исполнители программы не учитывают все эти важнейшие причины, предполагается, что росчерком руки не всегда грамотного чиновника в 50-е годы было оформлено незыблемое право федеральной собственности на землю. Какие последствия? Даже если эти излишние для федерации земли будут переданы даром, сколько еще чиновников должно потрудиться в целях этой передачи в установленном законом порядке? Почему нельзя сразу по-хозяйски подойти к решению проблемы разграничения? Ведь мы говорим не о бытовом «разводе», вся собственность - федеральная, региональная, муниципальная - составляет богатство единой России. Заботиться об этом богатстве нужно со обща на основе единых принципов, главным из которых является принцип наилучшего использования земли в интересах настоящего и будущих поколений, а значит, до принятия решения все должно быть проанализировано генеральный план, технические характеристики, установленные ранее права.

Всё было бы иначе, если бы вышеназванная целевая программа явилась  бы  объединяющим  ведомственные  проблемы, крупномасштабным мероприятием, направленным на реализацию государственной политики по созданию благоприятной среды жизнедеятельности, по созданию эффективной системы землепользования, по развитию рынка недвижимости. Такая программа могла бы  иметь название «создание системы градостроительного планирования и управления развитием территорий, формирования и учета объектов недвижимости в единой системе территориального кадастра российской федерации», и включать в себя:

–      разработку и совершенствование нормативной правовой базы реализации государственной политики в области планирования развития территорий, государственного территориального кадастра, в том числе исогд и   кадастра недвижимости, учета недвижимости, реформирования и регулирования градостроительных, земельных и имущественных отношений;

–      обеспечение проведения работ по градостроительному планированию развития территорий и поселений  посредством разработки градостроительной документации;

–      создание единой системы градорегулирования на основе правил землепользования и застройки, разрабатываемых по единой методике органами местного самоуправления в соответствии с утвержденными генеральными планами и документации по планировке территорий поселений;

–      создание на территории российской федерации системы формирования единых объектов недвижимости на основе градостроительных планов земельных участков;

–      создание на территории российской федерации государственного территориального кадастра, как системы государственного учета единых объектов недвижимости, представляющей собой совокупность построенных на единых методологических и програмно-технических принципах государственных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них и подлежащих учету в государственном регистре баз и банков данных (в том числе, базовые пространственные данные);

–      разграничение государственной собственности на землю, на собственность российской федерации, собственность субъектов российской федерации и собственность муниципальных образовании;

–      постановку на государственный кадастровый учет земельных участков всех форм собственности и связанных с ними объектов недвижимого имущества, являющихся объектами гражданско-правового оборота и налогообложения;

–      создание автоматизированной системы управления недвижимостью, реформирования и регулирования градостроительных, земельных и имущественных отношений;

–      подготовку и переподготовку кадров, обеспечивающих эффективную деятельность по градостроительному и экономическому прогнозированию, комплексной оценке территорий, планированию развития территорий, управлению недвижимости, государственному кадастровому учету земель и иных объектов недвижимости на уровне российской федерации, субъектов российской федерации и муниципальных образований.

Таким образом, само собой следует предложение о внесение изменений в принятую федеральную целевую программу. Реализация такой программы коренным образом изменит существующую болезненную ситуацию в развитии и земельно-имущественных отношений.

Но, в то же время, авторы настоящего фантастического по своей простоте и наивности предложения понимают, что такой программы просто не может быть, а потому далее последуют предложения по принятию муниципальных, региональных и федеральной программ, которые при убедительных обоснованиях могут быть приняты.