Бюджетный процесс в Российской Федерации

Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс. Для выполнения своих непосредственных функций государство должно иметь определенные денежные средства. В ходе мобилизации денежных средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой.

Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений  для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма  мобилизации  денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации и зависит от этапа экономического развития, уровня социально-экономического страны и других факторов.

Процесс исполнения бюджета занимает бюджетный период и установлен в Российской Федерации с 1 января по 31 декабря, т.е. совпадает с календарным годом.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Бюджетный процесс включат в себя:

• сводное финансовое планирование и прогнозирование;
• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
• исполнение бюджета в течение бюджетного года;
• анализ и контроль исполнения бюджета.

В соответствии с законодательством к органам, наделенным бюджетными полномочиями в осуществлении бюджетного процесса, относятся:

• органы представительной и исполнительной власти;
• финансовые и налоговые органы;
• органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;
• главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств;
• государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы  власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчеты об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Органом денежно-кредитного регулирования является Центральный банк России.

Главный распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджете получателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателям и, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) — это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы (Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Финансовое планирование  обеспечивает  сбалансированность народнохозяйственных и межотраслевых пропорций. В основе финансового планирования лежит система финансовых планов, каждый из которых решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления. Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. Он составляется на три года и ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития.

Сводный финансовый баланс представляет собой баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Он охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Сводный финансовый баланс разрабатывается в Министерстве экономики Российской Федерации с участием Министерства финансов РФ. Его структура состоит из доходов и расходов. Доходы формируются за счет прибыли, НДС и акцизов, подоходного налога с физических лиц, средств для образования социальных внебюджетных фондов и бюджетных фондов, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, амортизационных отчислений, доходов от государственной собственности, налогов на внешнеэкономическую деятельность. и пр.

Сводный финансовый баланс по расходам включает: затраты на государственные инвестиции, на воспроизводство минерально-сырьевой базы, государственные дотации, расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета и внебюджетных фондов, расходы на науку, оборону, содержание государственной власти и пр.

Важную роль в подготовке проекта федерального бюджета отводится бюджетному прогнозированию – комплексу вероятностных оценок возможных путей развития доходной и расходной частей бюджета. Оно отличается адресностью и рассчитано на бюджетный период, т.е. на один год. В результате бюджетного прогнозирования на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разрабатываются и обосновываются оптимальные пути развития бюджета.

При разработке прогноза развития бюджета используются метод экстраполяции,  метод экспертных оценок.

Составление и исполнение бюджета. Функции по составлению и исполнению бюджетов закреплены за органами исполнительной власти. Рассмотрением и утверждением бюджета занимаются законодательные органы власти.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Это четко просматривается в перечне расходов бюджета. Бюджетные расходы делятся на текущие и капитальные (инвестиции и прирост запасов). Бюджетная классификация обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов, т.е. кому, сколько и на какие цели. Получатели средств указываются в приложениях к федеральному бюджету.

В соответствии с законами правительство Российской Федерации принимает постановление о разработке бюджетной системы на предстоящий финансовый год. Далее организуется работа по составлению проекта бюджета: прогнозируется социально - экономическое развитие, прорабатываются и согласовываются основные показатели развития. При этом базовыми макроэкономическими показателями для формирования параметров бюджета являются объем валового внутреннего продукта, темпы его роста, предполагаемый уровень инфляции, курс доллара США и другие.

Правительство вместе с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год предоставляет в Государственную Думу документы:

• предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
• прогноз социально-экономического развития РФ;
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• прогноз Консолидированного бюджета РФ;
• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ;
• порядок индексации заработной платы работников бюджетной сферы;
• федеральные целевые программы;
• программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;
• расчеты по статьям классификации бюджета;
• международные договоры РФ, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства;
• программа государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов иностранным государствам, структура внешнего долга РФ;
• структура государственного внутреннего долга РФ и программа внутренних заимствований, предусмотренных для финансирования дефицита федерального бюджета;
• программа предоставления гарантий Правительства.

Кроме того, Правительство Российской Федерации предоставляет оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета за отчетный год.

Президент Российской Федерации корректирует представленный ему бюджет, бюджетное послание выносится на Федеральное Собрание и публикуется в печати. Бюджетное послание включает в себя основные показатели социально - экономического развития РФ, сводный финансовый баланс по территории РФ, основные направления бюджетной политики РФ, сведения о государственных доходах на территории РФ, проект консолидированного бюджета РФ, оценку исполнения  бюджетов предыдущего и текущего финансового года.

Бюджетное послание Президента РФ охватывает задачи и стратегию в области социально-экономического развития и бюджетной политики. Это послание является основой Постановления Правительства РФ по разработке проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития. Министерство экономики РФ на основе постановления Правительства и бюджетного послания Президента РФ разрабатывает сценарные условия функционирования экономики РФ на планируемый трехлетний период с детальной проработкой первого планируемого года.

Все подготовленные документы направляются в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который принимает решение о рассмотрении проекта бюджета в Государственной Думе.  

Утверждение бюджета в Государственной Думе осуществляется поэтапно – происходит детализация его параметров на последующих чтениях в рамках ранее принятых предыдущих показателей.

В течение 40 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта бюджета на предстоящий год он рассматривается в первом чтении. При этом Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально - экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации. Рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:

• доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• размеры несбалансированности  (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники покрытия бюджетного дефицита;
• общий объем расходов федерального бюджета в целом.

При отклонении проекта федерального бюджета в первом чтении  Государственная Дума может:

1/ передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета;

2/ возвратить законопроект в Правительство РФ на доработку;

3/ поставить вопрос о доверии Правительству.

В течение 20 дней после принятия бюджета в первом чтении Государственная Дума рассматривает проект Федерального бюджета во втором чтении: утверждаются расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.

При обсуждении законопроекта в третьем чтении Государственная Дума в течение 30 дней обсуждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, по всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам.

В четвертом чтении Государственная Дума в течение 10 дней рассматривает проект бюджета в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон  о  федеральном бюджете предстоящий  год в течение пяти дней со дня его принятия передается Совету Федерации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Закон РФ «О федеральном бюджете…» регламентирует:

•  объем, структуру и содержание его доходов и расходов;

•  условия исполнения федерального бюджета, элементы контроля за мобилизацией доходов в планируемом году;

•   порядок и организацию взаимоотношений с субъектами РФ;

•   элементы контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований;

•  размер и источники регулирования дефицита федерального бюджета;

• другие положения, регламентирующие исполнение федерального бюджета на очередной год.

В случае, если Федеральный закон «О федеральном бюджете…» не вступил в силу  до 1 января планируемого года, Правительство РФ имеет право расходовать бюджетные средства по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации расходов федерального бюджета ежемесячно (до принятия закона) в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в этом случае будет производится в долях, утвержденных соответствующей статьей Федерального закона «О федеральном бюджете» на год, предшествующий планируемому.

Составление бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется их финансовыми органами в соответствии с законодательством.

 Исполнение бюджета. Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса. Его цель - обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного самоуправления). Оперативный документ, на основе которого осуществляется исполнение бюджета — поквартальная роспись доходов и расходов.

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами. Совет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организуют порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета. Органы исполнительной власти в процессе исполнения бюджета могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Все бюджеты исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление финансирования всех расходов с единого бюджетного счета. Исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов.

Бюджетная роспись - документ, который содержит детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией и направляется для сведения в органы представительной и контрольно-счетные органы.

В финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета - документ, которая регламентирует взыскание платежей  в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

Бюджетная роспись составляется исходя из перечня, объема и сроков финансирования расходов, утвержденных в законе о бюджете в пределах поступлений в бюджет. На ее составление выделяется 15 дней после утверждения соответствующих бюджетов. Роспись бюджетных расходов утверждается Министерством финансов РФ и передается для исполнения в Казначейство РФ – орган, исполняющий бюджет.  Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета - документ, который регламентирует взыскание платежей  в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

Основные этапы исполнения бюджетов по доходам:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета.
• распределение регулируемых доходов.
• возврат излишне уплаченных доходов.
• учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета.
• основные этапы исполнения бюджетов по расходам:
• составление и утверждение бюджетной росписи.
• доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и доходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям.
• доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств.
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств
• расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц.
• учет и составление отчета о расходах бюджета.

Если в процессе исполнения бюджета снижается поступление доходов, что приводит к падению финансирования расходов не более, чем на 5%годовых показателей, финансовые органы вводят режим сокращения расходов бюджета. При сокращении финансирования более чем на 5%, но не более 10% режим сокращения расходов вводит исполнительный орган власти. Сокращение расходов осуществляется в одной пропорции для всех затрат и получателей бюджетных средств. При сокращении финансирования более чем на 10% годовых назначений вносятся изменения и дополнения в закон о бюджете.

Доходы, полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом, направляются на уменьшение размера дефицита и на выплаты по долговым обязательствам.

Исполняющий бюджет орган имеет право перемещать бюджетные средства между разделами и статьями в пределах 10% бюджетных ассигнований.

Организация казначейского исполнения бюджета

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Федеральное казначейство было создано в 1992 году с целью эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета. Ранее учет доходов федерального бюджета осуществлял Центральный банк, который только раз в квартал информировал Министерство финансов о сумме поступивших доходов. Система финансирования позволяла учитывать и контролировать только суммы перечислений с главного счета расходов федерального бюджета на счета главных распорядителей средств. Дальнейшие денежные потоки не прослеживались, соблюдение целевого назначения бюджетных средств не гарантировалось.

Основные принципы организации казначейского исполнения бюджета:

единство кассы соответствующих уровней и видов бюджетов.

оптимизация бюджетной финансовой технологии, что дает возможность достигнуть сбалансированности бюджетов.

принципы подведомственности: иерархический порядок формирования и утверждения смет расходов, доведения лимитов бюджетных обязательств получателям бюджетных средств и распорядителям бюджетных ассигнований; исключение возможности выделения получателю и распорядителю бюджетных ассигнований  от нескольких распорядителей верхнего уровня.

последовательность введения казначейской системы исполнения бюджета.

С переходом на казначейскую систему исполнения бюджета должно сократиться число банковских счетов, открытых органам федерального казначейства. Это позволит минимизировать финансовые потоки среди участников бюджетного процесса и повысить качество управления государственными финансовыми ресурсами.

Для осуществления казначейского исполнения бюджета в составе Минфина РФ образовано Федеральное казначейство. Его функции:

• организация исполнения федерального бюджета;
• контроль за его исполнением;
• управление бюджетными доходами и расходами;
• регулирование межбюджетных отношений;
• финансовое исполнение внебюджетных фондов;
• управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов РФ;
• осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.

Исполнение  Федерального бюджета по доходам включает в себя:

• перечисление и зачисление доходов бюджета на единый счет Федерального Казначейства;
• распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
• возврат излишне уплаченных сумм доходов;
• учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов: утверждение бюджетных ассигнований, утверждение лимитов обязательств федерального бюджета.

В процессе исполнения бюджета необходимо обеспечить полное и своевременное поступление налогов и других платежей  и финансирование запланированных мероприятий.

По аналогичной схеме осуществляется бюджетный процесс для бюджетов других уровней.

Контроль за исполнением бюджета – важный этап бюджетного процесса.

Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации - независимым, постоянно действующим органом государственного финансового контроля. На других уровнях бюджетной системы контроль за исполнением бюджетов осуществляется контрольно-счетной палатой и контрольной комиссией соответствующего уровня.

В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы – парламентский и административный.

Парламентский контроль предполагает следующие права соответствующих представительных органов власти:

• получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета;
• утверждение отчета об исполнении бюджета;
• создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджетов;
• выносить оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль предполагает:

• право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;
• право получения информации, необходимой для контроля за соблюдением  бюджетного законодательства;
• право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства.
• право проверок