Для каждого государства важнейшей задачей является организация управления государственными делами. От этого зависит устойчивость страны и ее развитие. В то же время масштабность и динамичность государственных дел неизбежно порождают изменения, которые перерастают из количественных в качественные. И тогда актуальным становится проведение государственных реформ, которые призваны обеспечить новое состояние публичной власти и обновленный механизм ее влияния на общественную жизнь. Мера преемственности и новизны служит главным показателем эффективности преобразований, иначе последствия перестроек могут быть не предсказуемыми и плохими.
Цели реформы и задачи, решаемые последовательно, этапы, системные мероприятия, участники, сроки, ожидаемые результаты — таковы слагаемые любой реформы. Государственные реформы, проводимые в нашей стране в последние годы, не всегда связаны между собой и подчас не приводят к намеченным итогам. Поэтому в общем контексте модернизации Российского государства и проводимых федеральной, судебной, налоговой и других реформ особое значение приобретает административная реформа. Это наиболее масштабная реформа, охватывающая не только собственно органы государства, но и регулирование сфер государственной и общественной жизни, деятельность всех организаций, предприятий и учреждений. Такова формула науки управления: субъект воздействует на объект для перевода его в новое состояние.
В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» и в работе Комиссии по административной реформе Правительства РФ выделен комплекс целей. Это эффективность работы государственных органов, это совершенствование отношений между госорганами и хозяйствующими субъектами, это демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижения этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой, — между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Особое внимание, естественно, уделяется совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти. Упрощение их системы не сводится к сокращению количества органов. Главным является формирование обновленной системы федеральных министерств с соподчинением им специализированных агентств, служб и надзоров. Тем самым функции государства как бы разделяются на блоки функций госорганов, связанных между собой единством цели и циклами их достижения на основе взаимодействия. Статусы этих органов и их функции и связи надо тщательно определить.
Компетенция государственных органов должна быть определена в соответствии с новым законодательством и иметь достаточное обеспечение — финансовое, материальное, информационное, кадровое. К сожалению, пока это не получается. На первом этапе административной реформы завершается большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти. Условно их можно разделить на правоустанавливающие, регулирующие, контрольные (надзорные) и, добавим, оперативно-распорядительные. Из пяти с лишним тысяч функций к середине февраля оценены более четырех тысяч, и среди них около тысяча семисот признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения. К ним относятся, например, функции по техрегистрации средств автотранспорта, лицензированию, технической инвентаризации, оценочной деятельности и др. Вносятся предложения о переориентации антимонопольного законодательства, в частности о переходе от разрешительного порядка к предварительному уведомлению при слиянии и присоединении коммерческих организаций, о развитии принципов саморегулирования на финансовых рынках, о сокращении объема лицензирования, обязательной сертификации и переходе к декларированию соответствия.
Намечено передавать эти и иные функции либо на другие уровни власти — региональный и муниципальный, либо саморегулируемым организациям. Главное при этом, каков критерий оценки их реальной социальной полезности. Иначе «потеря» функции может в конечном итоге ослабить гарантии публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля.
Решить эти задачи можно с помощью определения содержания юридических понятий в данной сфере. «Функция» — нормативно установленная властная деятельность органа государства, «услуга» — способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц», «административная процедура» — нормативно установленный порядок осуществления уполномоченным субъектом права последовательно совершаемых действий для реализации его компетенции, «положение» — документ статутного характера, «регламент» — документ организационного характера, «электронный регламент» — аналогичный документ в электронной форме. Едва ли нужно расширительно трактовать понятие регламента, в связи с чем обосновано внесение соответствующих изменений в статью 47 проекта ФЗ «О государственной гражданской службе» и в статьи ФЗ «О системе государственной службы».
Другая особенность административной реформы заключается в существенных изменениях взаимоотношений между публичной властью и бизнесом. Новизна связей привела к нарастанию их неупорядоченности, в результате наблюдается скрытое или явное противоборство публичных и частных интересов. Ресурсы используются не рационально, снижается уровень обслуживания граждан, а государство и его органы оказываются бессильными управлять реальными экономическими и социальными процессами.
Выход отнюдь не в «презумпции государственного невмешательства в экономику» и ее отражении в каких-то актах. Нужен комплекс позитивных согласованных мер. По нашему мнению, необходимо:
а) упорядочить статусы властных и экономических структур, особенно в части их взаимоотношений;
б) обеспечить представительство экономических структур в государственных органах всех уровней;
в) организовать четкое функциональное взаимодействие этих структур в решении общих задач экономики, труда, социального обслуживания и экологии на основе комплексных программ, договоров и соглашений;
г) добиться строгого государственного контроля за выполнением бизнесом правовых предписаний, за соблюдением законности;
д) ввести процедуры участия бизнеса в подготовке и обсуждении проектов правовых актов.
Поэтому предстоит провести громадную инвентаризацию правового массива, внести изменения и отменить целый ряд нормативно-правовых актов либо их отдельных положений. Потребуется подготовить и принять новые законы и иные акты. Речь идет не только о собственно административно-правовых актах, посвященных исполнительной власти, но и о многих тематических, отраслевых законах, кодексах и подзаконных актах.
В этой работе необходимо обеспечить, прежде всего, правильное соотношение между материальным и процессуальным правом. Как известно, в нормах материального права закрепляются статус, компетенция и правоспособность субъектов права, в процессуальных нормах — порядок последовательно совершаемых действий по их осуществлению, т.е. их производность очевидна.
В связи с этим нужно:
а) завершить подготовку проекта Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти»;
б) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», в части уточнения его полномочий в ряде сфер;
в) неукоснительно соблюдать положения федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
г) приять типовое положение о порядке передачи осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти;
д) последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов и законов (бюджетного, налогового, земельного, лесного, одного и др.). Ведется подготовка проектов федеральных законов иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении осуществления федеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными или дублирующими (эта работа потребует больших усилий и продолжительного времени);
е) усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие во втором чтении Федерального закона «О саморегулируемых организациях», внеся изменения в федеральные законы об унитарных предприятиях, акционерных обществах и др. в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами;
ж) принять новые положения о министерствах, агентствах, службах, надзорах.
Изменение объема и характера функций федеральных органов исполнительной власти повлечет за собой упорядочение функций исполнительных органов на региональном уровне. Следующий шаг — формирование современной системы исполнительной власти. Ее функционирование и эффективность во многом зависят от процедур осуществления компетенции всех органов, как государственных, так и муниципальных, и связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. В научной литературе прошлых лет почти не было соответствующих работ, хотя вопросы процедуры, управленческих процедур и процессуального права освещались учеными и практиками.
Поэтому в повестке дня разработка проекта федерального закона «Об административных процедурах». Автор участвовал в подготовке одного из вариантов законопроекта и продолжает разработки в этом направлении.
Автор по-прежнему исходит из необходимости введения комплекса административных процедур — организационных, функциональных, координационных, контрольных, социальных. Формированию системы позитивных взаимосвязанных процедур послужит упомянутый Федеральный закон «Об административных процедурах». Конечно, нужно учитывать все более широкое развитие административных регламентов органов и госслужащих и электронных административных регламентов. Постепенное введение последних в рамках правительственных программ социально-экономического развития страны и программы «Электронная Россия» побуждает нас считать оправданным и другой вариант Федерального закона, а именно, «Об административных процедурах и электронных административных регламентах». Здесь нужны еще дополнительные разработки.
Функциями как властными действиями не ограничивается компетенция органов публичной власти. Все большее значение приобретает оказание услуг. В разных отраслях права закреплены виды услуг. В Конституции РФ содержится понятие услуг (статьи 8, 74) как вида материальной деятельности. В Гражданском кодексе услуги рассматриваются как объект гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе как минимальные государственные социальные стандарты (ст.6), в Федеральном законе «О социальном обслуживании» речь идет о социальных услугах как действиях по оказанию помощи клиенту социальной службы, в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» регулируются услуги по информационному обеспечению, предоставляемые пользователям информационных ресурсов на основе договоров.
Используется и такой способ оценки уровня услуг гражданам как стандарт. В Законе РФ «Об образовании» предусмотрено для этих целей введение государственных образовательных стандартов (статья 7), а в Положении о Министерстве образования РФ закреплена его компетенция в данной сфере. В «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» к компетенции Федерации отнесено утверждение государственных стандартов и установление стандартов качества медицинской помощи, к компетенции республик — контроль за соблюдением этих стандартов (статья 5, 6).
Среди различных понятий услуг выделяется понятие публичных, или государственных услуг. Первое понятие, естественно, шире и охватывает все виды услуг в обществе — государственные, муниципальные, социальные и др.; второе — услуги, оказываемые органами государства. В Высшей школе экономики готовится проект Федерального закона «О стандартах услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам в ходе осуществления органами государственной власти и местного самоуправления». В нем намечено дать определение публичной услуги и ее стандарта, компетенции уровней власти в данной сфере, обязательных требований к содержанию стандарта, реестра публичных услуг. Это первый шаг в правовом регулировании, который потребует дальнейших шагов.
Предстоит решить, по нашему мнению, ряд важных правовых вопросов. Во-первых, определить природу публичной услуги как часть компетенции органов публичной власти по удовлетворению потребностей граждан и юридических лиц. Во-вторых, сделать исходными положения главы 2 Конституции РФ об основных правах и свободах. В-третьих, подготовить и утвердить законом типовой перечень публичных услуг и набор соответствующих стандартов. В-четвертых, установить круг органов, обязанных предоставлять услуга—в законах и Положениях. В-пятых, урегулировать порядок возложения или передачи функций по оказанию публичных услуг от названных органов к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям, к саморегулируемым организациям. В-шестых, закрепить круг клиентов, которые вправе получать определенные услуги органов. В-седьмых, ввести процедуры оказания услуг, содержание основания их предоставления (постоянно для неопределенного круга лиц и по обращениям — для конкретных лиц), сроки, критерии качества, виды ответственности служащих.
Все это позволяет сделать вывод о целесообразности разработки Федерального закона «Об оказании публичных услуг и их стандартах». Его подготовка и принятие потребует изменений других федеральных законов, содержащих нормы об оказании услуг.
Решение данной задачи позволит решать задачу углубления демократических основ государственного управления. Этому послужит не только комплекс вышеназванных, но и специальных законодательных мер. Речь идет о федеральных законах, об открытости и доступе к информации о государственных и муниципальных органах, об обращениях граждан, о гарантиях прав граждан во взаимоотношениях с органами публичной власти. Потребуется корректировать законодательные акты субъектов РФ в данной сфере.
В ходе административной реформы следовало бы внимание уделить ее правозащитным аспектам. Мы имеем в виду доработку Федерального конституционного закона «Об административных судах Российской Федерации», а также рассмотрение подготовленного проекта Кодекса административного судопроизводства. Такая связь и последовательность принятия отражает отмеченную нами связь норм материального и административного права. Стоило бы вернуться к рассмотрению проекта Федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти, т.е. органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это обогатило бы досудебные процедуры в публичной сфере.
Учитывая уроки далеко прошлого и последних лет, нельзя растягивать во времени административную реформу. Только ее последовательное осуществление позволит реально усовершенствовать государственный аппарат и повысить эффективность управления государственными делами. Правовое обеспечение административной реформы на всех этапах ее осуществления придает государственному управлению стабильный и эффективный характер.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему