Основные модели местного самоуправления
Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Понятие "местное самоуправление" в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей администранивно-территориальной единицы и принимающий как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и Т.Д.), обычно призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (хотя на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).
В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов в политической системе главный упор обычно делают на то, что они являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин "местное управление" для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель. Она присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована она Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная её черта – сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. В ряде учебниках (например, В.Е. Чиркин „Конституционное право зарубежных стран” эту модель именуют романо-германской. В этом нет принципиального отличия. В данном случае скорее используется сам термин, обозначающий наименование континентальной правовой системы.
Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).
Реформой начала 80-х годов во Франции была несколько снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.
Иначе обстоят дела в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.
Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о "смешанных" формах управления на местах.
Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой поэтому не столько практический, сколько сугубо академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран "мировой системы социализма", а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидор, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, А СОВЕТОМ. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета.
Таким образом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.
Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.
Правовая основа деятельного местных органов.
Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации.
В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.
Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что "в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами" (п. 1 ст. 28).
В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Полная зависимость и производность местных органов от субъектов федерации здесь была сформулирована еще в 1868 году. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных Органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного управления.
Совершенно противоположным примером является Мексика, где, в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств, местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.
Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже неодинаково.
Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней говорится лишь о том, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории", которые "свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом" (ст. 72).
Конституции некоторых других государств (новейшие) посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. Так, специальная глава — Глава VIII. "Местное самоуправление" — содержится в Конституции Японии 1947 года. Отдельные главы есть в конституциях Монголии 1992 года (Глава 4. "Административно-территориальные единицы Монголии, их управление") и Болгарии 1991 года (Глава 7. "Местное самоуправление и местная администрация"). В Конституции Испании 1978 года имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.
Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. Причём могут приниматься как единые, общие законы, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. Примером общих законов могут служить Закон о местном самоуправлении 1947 года в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1947 года в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании. Коммунальный закон 1977 года в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных органов на региональном и низовом уровнях, формирование их исполнительных органов, а также комиссий, закрепляет конкретные права местных органов, определяет источники их доходов и порядок обжалования решений этих органов. В качестве примера второго вида законов можно привести Муниципальный закон 1976 года в Финляндии, регламентирующий деятельность низового звена местного управления.
Кроме того, местное самоуправление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, в первую очередь институту выборов. Так, в Китае это Закон 1979 года о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных степеней. Вопросы функционирования местных органов могут регулироваться в законах, относящихся не только к конституционному, но и к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.). Это, например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 годов в Швеции, жилищный закон 1985 года в Великобритании.
Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны. В Великобритании наряду с общими законами принимаются и так называемые "местные" или "частные" парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета.
Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и "адаптивными" законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему