Для возникновения и существования самостоятельной отрасли права необходимо выполнение четырех условий:
• государственный интерес к созданию такой отрасли права;
• специфика регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного правового регулирования;
• потребность в особом методе правового регулирования;
• наличие либо потребность в особых источниках права.
Проанализируем эти условия, чтобы установить, существует ли в современной России в качестве самостоятельной отрасль права, регулирующая общественные отношения в области изучения, использования и охраны недр.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС К СОЗДАНИЮ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА
Здесь можно привести следующие доводы:
Во-первых, недра России богаты различными видами минерального сырья. В настоящее время экономикой России используется 180 видов полезных ископаемых, а из минерального сырья в промышленных масштабах извлекают более 85 элементов таблицы Д.И. Менделеева, которые участвуют в производстве более 80 % промышленной и сельскохозяйственной продукции. По данным академика РАЕН Е.А.Козловского валовая потенциальная ценность балансовых запасов России по пятидесяти видам полезных ископаемых оценивается примерно в 30 трлн долл. (в ценах 1992 г.).
Доля только топливно-энергетического комплекса в объеме промышленного производства достигает 30 %, в объеме ВВП — 15 %, в экспортном балансе страны — 40—50 %. Укажем для сравнения, что минеральные ресурсы США оцениваются в 8 трлн долл., Китая — 6,5 трлн долл., Европы — 0,5 трлн долл.
По оценкам специалистов в горнодобывающую промышленность до недавнего времени направлялось около 40 % всех капитальных вложений. В себестоимости электроэнергии затраты на сырье составляют 50—70%, металлов — 40—90%, минеральных удобрений — 80—90 %. Хотя стоимость продукции горнодобывающей промышленности составляет всего лишь около 9 % стоимости всей промышленной продукции, в ней занято около 16 % всех промышленных рабочих. Фондоемкость горнодобывающей промышленности в 3,5 раза выше, чем в обрабатывающей. На разведку месторождений полезных ископаемых уходит до 30—40 % общих затрат в подготовку сырьевой базы. Российский экспорт в основном базируется всего лишь на 4—5 видах сырья и полуфабрикатов. На их добыче, производстве и вывозе базируется все большая часть промышленности, и вряд ли эта ситуация изменится в ближайшие 10—15 лет.
Как отмечает В.П.Орлов, стоимость сырья, извлеченного в последние годы из недр России, в пересчете на мировые цены составляет в зависимости от конъюнктуры от 95 до 104 млрд долл. Для сравнения в США этот показатель выше в 1,4—1,5 раза, в Китае примерно сопоставим с нашим, в остальных странах ниже. В Федеральном бюджете на 1999 г. доля прямых поступлений от добычи полезных ископаемых составляет 16,1 % доходной части, с учетом же других налогов и таможенных пошлин, удельный вес продукции минерально-сырьевого комплекса превышает 50%.
По состоянию на 1992 г. в России зарегистрировано 3200 месторождений пресных подземных вод (ППВ) с суммарными эксплуатационными запасами 62,5 млн м3/сут. В эксплуатации находится 1235 месторождений с суммарным водоотбором 16,5 млн м3/сут. Суммарные потенциальные ресурсы ППВ составляют 865 млн м3/сут.
Таким образом, такой ресурс недр, как твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые, играет важнейшую роль в экономической и социальной жизни общества, и для того, чтобы предотвратить негативные процессы, связанные с неправильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, государство должно обеспечить правовое регулирование пользования этим важнейшим ресурсом недр.
Во-вторых, во второй половине XX века в нашей стране и за рубежом существенно возрос интерес к использованию другого ресурса недр — подземного пространства. Практика использования подземного пространства в нашей стране и за рубежом показала, что за последние 30 лет почти все новые хранилища нефти и продуктов ее очистки в Швеции, Норвегии, Финляндии размещены в незакрепленных горных выработках. При объеме свыше 10—15 тыс. м3 они оказались выгоднее, чем наземные хранилища. Капиталовложения в подземные сооружения в Швеции составляют около 10 % затрат на строительство в стране. В Финляндии подземные хранилища нефти вмещают 10 млн м3 нефти, а во всех Скандинавских странах — 20 млн м3. В г. Тронхейме (Норвегия) сооружены подземные хранилища для питьевой воды вместимостью в 16 тыс. м3. В Швеции в прочных скальных породах размещен авиационный завод, цехи которого расположены в подземных камерах длиной 30 —100 м, шириной 14,2 м и высотой 6,7 м. Постоянные температура и влажность, отсутствие сквозняков, рациональное освещение и гармоничная окраска помещений, а также имитация окон и дневного освещения обеспечивают здоровые условия работы трудящихся этого предприятия. В Германии в соляной шахте на глубине 400 м в камерах площадью 300—400 м и высотой 2,5—Зм размещена птицефабрика. Естественная температура горных пород составляет там порядка 20 °С. Стоимость строительства этой бройлерной фабрики составила примерно 10 % капиталовложений, затрачиваемых на строительство на земной поверхности.
В России и республиках бывшего СССР также имеется большой опыт использования подземного пространства. Опыт подземного овощеводства накоплен в Кемеровской и Горьковской областях. В частности, в подземных горных выработках, пройденных в гипсовых породах вблизи г. Арзамас, организовано выращивание огурцов, лука и шампиньонов. Выработки расположены на глубине 50 м, имеют ширину 8—10 м и высоту 3—4 м. Общая площадь используемого участка — 4000 м2. В подземных горных выработках бывшей флюоритовой шахты на глубине 15 м расположена подземная лаборатория Амдермской научно-исследовательской станции по изучению многолетней мерзлоты. Под Манежной площадью Москвы создан подземный торгово-рекреационный комплекс, включающий галерею магазинов, рекреационных залов, стоянку для большегрузных автомобилей, сеть складских и служебных помещений.
Перечислить все примеры использования подземного пространства не представляется возможным из-за ограниченности объема учебника, однако специалисты утверждают, что строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, еще только начинается и имеет большие перспективы. Таким образом, у государства появляются все основания ввести правовое регулирование и этого вида пользования недрами.
В-третьих, важным ресурсом недр является тепло Земли, которое представляет очень крупный природный энергоресурс. Однако доля геотермальной энергии в мировом топливно-энергетическом балансе пока весьма мала.
Наиболее выгодным вариантом использования геотермальной энергии являются неглубокие коллекторы природного пара (месторождения пара) для ГеоТЭС, под которыми понимают среду, состоящую из двух фаз: скелета пористой или трещиноватой породы и жидкости (пара), заполняющей трещины и поры. Однако такие геотермальные коллекторы встречаются довольно редко.
Значительный интерес в этой связи представляют геотермальные месторождения. Геотермальное месторождение — это участок земной коры, часть общего теплосодержания которого, а также поступающей извне энергии природных флюидов и глубинного теплового потока может быть извлечена из недр, доставлена потребителю в виде кондиционного теплоносителя и эффективно использована при современном развитии геотермальной технологии.
По оценкам Мировой энергетической конференции (МИРЭК) геотермальные ресурсы, пригодные для использования, превышают 100 трлн т условного топлива. Поэтому для государства очень важно обеспечить правовое регулирование использования этого вида ресурсов недр.
В-четвертых, освоение ресурсов недр оказывает значительное негативное воздействие на биосферу, затрагивающее по существу все ее элементы: водный и воздушный бассейны, землю, растительный и животный мир. Это воздействие проявляется в двух основных формах:
выделение в биосферу веществ и энергии;
потребление ресурсов биосферы.
Для первой формы характерно выделение в биосферу твердых веществ различного фракционного состава, жидкой фазы, газов и различных видов энергии (тепловой, механической и др.).
Вторая форма включает отчуждение земельных ресурсов, потребление полезных ископаемых, водных и растительных ресурсов.
Гипертрофирование сырьевого сектора продвигает ресурсную базу на север и восток, в районы с наиболее хрупкими экосистемами. При разведке и эксплуатации месторождений газа, нефти и других полезных ископаемых разрушаются ландшафты на Ямале, в Северо-Восточной Сибири и Чукотке. Стремление продать как можно больше нефти и газа за валюту подтолкнуло к большему использованию внутри страны угля, в том числе и низкокачественного. Как следствие — усиление выбросов серы и многих других токсичных микроэлементов, выпадение кислых дождей.
Естественно, что государство крайне заинтересовано в улучшении экологической обстановки в стране и вынуждено создавать правовой механизм пользования недрами, который бы существенно ограничил воздействие всех видов недропользования на окружающую среду.
Перечисленные доводы убедительно показывают заинтересованность государства в существовании самостоятельной отрасли права, регулирующей общественные отношения в области использования и охраны недр.
СПЕЦИФИКА НЕДР И ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТА ПРАВА
Недра как объект права собственности имеют двойственный характер. Эта двойственность проявляется в том, что недра:
с одной стороны, неотделимы от биосферы и как любые другие природные ресурсы (земельные, водные и др.) являются всенародным достоянием. Это позволяет рассматривать их как объект права исключительно государственной собственности;
с другой стороны, ресурсы недр (полезные ископаемые, подземное пространство и др.) в процессе возникновения отношений недропользования превращаются в товар (продукцию, имущество) и становятся предметом гражданско-правовых сделок, а значит и объектом гражданско-правовых имущественных или хозяйственных отношений.
В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 1), введенного в действие с 1 января 1995 г., участки недр и другие объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следовательно, являются объектами гражданского права. По мнению некоторых специалистов, придание участкам недр правового режима недвижимого имущества — это явное расхождение предписаний Гражданского кодекса с реальной действительностью. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться по следующим причинам:
1. В соответствии с Законом РФ «О недрах» одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их полезные свойства определяются именно их размещением в недрах.
2. В соответствии с Законом РФ «О недрах» субъект недропользования получает право на строительство и эксплуатацию этих сооружений только на основе лицензии.
3. В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии.
Таким образом, придание участкам недр статуса недвижимого имущества не противоречит Закону РФ «О недрах».
Специфика отношений недропользования заключается в следующем:
1. Получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает поставленной цели. Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (неопределенный) характер результатов работ по обнаружению ресурсов недр. Например, для разведки месторождения полезных ископаемых необходимо выполнить значительный объем работ как на земной поверхности, так и непосредственно в недрах, которые, тем не менее, могут и не привести к открытию месторождения, пригодного для промышленного освоения.
2. Процесс присвоения полезных свойств участков недр, например, добыча полезных ископаемых, сопровождается повышенным риском. Так, например, может оказаться неудачной попытка субъекта предпринимательской деятельности использовать подземное пространство недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, для создания подземных хранилищ.
Здесь он (субъект) может столкнуться с непредусмотренными в процессе проектирования сооружения проявлениями деформаций массива горных пород, которые приведут к нарушению герметичности сооружения. Взрывы метана на угольных шахтах могут привести к преждевременному завершению их эксплуатации. Внезапный прорыв воды в выработанное пространство Березниковского калийного комбината в 1986 г. привел к затоплению горных выработок и досрочному прекращению деятельности этого предприятия с производственной мощностью 8,2 млн т калийной руды в год. Погибли уникальное горно-шахтное оборудование и конвейерные линии. Потеряно около 300 млн т извлекаемых запасов калийных солей. Позднее над местом прорыва подземных вод сформировался провал земной поверхности, образование которого сопровождалось взрывом газа. По заключению экспертов причиной этой аварии явилось несоответствие параметров системы разработки и порядка отработки калийных солей конкретным геологическим условиям, которые заранее не были известны.
3. Ресурсы недр и, в первую очередь, полезные ископаемые, относятся к числу почерпаемых и невозобновляемых, поскольку их использование сопровождается истощением запасов ресурсов. Поэтому правовое регулирование общественных отношений, связанных с использованием недр, должно предусматривать также их охрану от самовольного и нерационального использования.
4. Условия ликвидации или консервации предприятий по добыче полезных ископаемых или эксплуатирующих подземное пространство в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, несопоставимы с условиями прекращения деятельности предприятий других отраслей народного хозяйства. Отличие заключается в том, что законсервированное или ликвидированное горное предприятие будет (в случае непринятия эффективных мер) оказывать во все возрастающих масштабах неблагоприятное воздействие на окружающую среду в следующих формах:
деформации земной поверхности, зданий и сооружений, находящихся в районе ведения горных работ, за счет протекающих в массиве горных пород геомеханических процессов;
загрязнение водного бассейна в результате смешивания поверхностных вод с шахтными и карьерными водами;
загрязнение воздушного бассейна за счет выделяющихся рудничных газов и эрозионных процессов, возникающих на поверхности уступов и бортов карьеров, отвалов хвосто- и шламохранилищ;
ухудшение качества геологической среды за счет продолжения геомеханических, геофизических процессов в недрах после прекращения горных работ.
Поэтому ликвидация или консервация горного предприятия должны сопровождаться специальными мероприятиями по предотвращению его неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Таким образом, специфика отношений недропользования проявляется в вероятностном характере результатов работ по обнаружению ресурсов недр, повышенном риске процесса присвоения полезных свойств участков недр, необходимости совмещения пользования недрами с их охраной, особом режиме работ по консервации или ликвидации горного предприятия.
Некоторые виды этих специфических общественных отношений уже урегулированы исключительно нормами этой формирующейся отрасли права, другие еще нуждаются в таком урегулировании.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему