ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИЗУЧЕНИЯ ГОРНОГО ПРАВА

Горное право изучается в трех направлениях: как отрасль права, как наука и как учебная дисциплина.

При изучении горного права как отрасли права основное внимание уделяется законодательству о недрах, развитию его правовых институтов, совершенствованию правовых норм и отношениям с другими отраслями права.

Как отмечают специалисты, система права — это сложное социальное явление, которое отражает и закрепляет в нормативной форме закономерности общественной жизни. Постоянно развиваясь, система права, тем не менее, сохраняет единство и согласованность правовых норм, действующих в государстве. Хотя горное право является относительно новой отраслью права, оно взаимосвязано с другими отраслями права и взаимодействует с ними. В горном праве применяются нормы других отраслей права. Но при их использовании должна учитываться специфика отношений недропользования. В правоведении эти вопросы еще не изучены, поэтому целесообразно остановиться на них более подробно.

Государственное право. Эта отрасль права объединяет нормы, закрепляющие основы общественного строя и государственного устройства страны, основные права, свободы и обязанности граждан, порядок создания и компетенцию федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Горное право использует нормы государственного права для разграничения компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования.

Административное право. Эта отрасль регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, и, в первую очередь, деятельность Правительства РФ и иных исполнительных органов РФ и ее субъектов, а также порядок применения административной ответственности. Горное право использует нормы административного права при:

определении структуры, задач, прав и обязанностей органов исполнительной власти по регулированию отношений недропользования;

определении ответственности за нарушение законодательства о недрах;

разработке и реализации антимонопольных требований при пользовании недрами.

Финансовое право. Эта отрасль права представляет совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере финансовой деятельности. Важной частью финансового права является обособленный комплекс правовых норм (правовой институт), устанавливающих обязательные платежи и налоги, и порядок их взимания. Горное право использует нормы финансового права для регулирования платежей при пользовании недрами.

Гражданское право. Эта отрасль регулирует различные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения на основе юридического равенства сторон. В частности, в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса РФ (часть 1) участки недр и другие объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следовательно, являются объектами гражданского права.

Известно, что одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их полезные свойства определяются именно их размещением в недрах.

В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии. Поэтому можно утверждать, что горное право использует нормы гражданского права при регулировании условий получения и переоформления лицензий на право пользования недрами. Нормы гражданского права использованы в одном из основных источников горного права — Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции».

По мнению проф. Б.Д. Клюкина, «...формируемое горное законодательство должно в большей степени ориентироваться на применение гражданско-правовых методов регулирования, особенно в области отношений собственности на добытое сырье, при установлении норм о правовом статусе горных предприятий, регулировании отношений по транспортировке нефтепродуктов, их реализации и пр.»

Уголовное право. Эта отрасль представляет собой комплекс норм, устанавливающих круг общественно опасных деяний, которые признаются преступными, основания уголовной ответственности и освобождения от нее, виды и размеры наказания за совершенное преступление. Горное право использует нормы уголовного права для регулирования меры уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах.

Земельное право. Эта отрасль права регулирует отношения, складывающиеся по поводу распоряжения и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности государства или в частном владении, в связи с их использованием и охраной. Горное право использует нормы земельного права при регулировании:

условий землепользования на площадях залегания полезных ископаемых;

условий предоставления недр собственникам земельных участков для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд и устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин;

охраны земельных ресурсов при пользовании недрами.

Экологическое право. Эта отрасль представляет собой совокупность норм и правоотношений, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы. В горном праве нормы экологического права используются для регулирования:

условий ограничения пользования участками недр в целях обеспечения охраны окружающей среды;

государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в целях предупреждения и устранения их вредного влияния на окружающую среду.

Международное право. Эта отрасль представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения между государствами (международное публичное право) и гражданско-правовые отношения с участием иностранных физических или юридических лиц либо по поводу имущества, находящегося за границей (международное частное право). Нормы международного права содержатся в конвенциях, актах, уставах международных организаций, международных договорах и обычаях. В горном праве нормы международного права используются при:

регулировании условий недропользования на континентальном шельфе;

определении приоритета правил, установленных международным договором РФ, перед нормами российского законодательства о недрах.

Необходимо также отметить, что вхождение России в мировую экономическую систему требует сближения российского законодательства о недрах с соответствующим зарубежным законодательством. В связи с этим изучение правовых норм, регулирующих основные виды пользования недрами в развитых капиталистических странах, составляет одну из важных задач, стоящих перед горным правом как отраслью права.

Важнейшими теоретическими проблемами горного права как науки является углубление представлений о правовой специфике отношений недропользования и методе правового регулирования отношений недропользования в рамках самостоятельной отрасли права.

Необходимо отметить, что в конце XIX и в начале XX века в России был издан ряд трудов, посвященных проблемам горного законодательства. Достаточно указать на работу А. Белозерова «Указатель книг, изданных на русском языке, по предметам, относящимся до горной части» (1873), являющейся, по существу, первой отечественной библиографией по данной проблеме.

Интересны работы А.Ф. Скорова «Свод уставов горных и устав монетный» (1900), А.Е. Яновского «Основные начала горного законодательства и пересмотра его в России» (1900), Г.Г. Савича «Свод узаконений и правительственных распоряжений по горной части» (1904), АА.Девиера и В.Р. Бредова «Свод постановлений о горной промышленности» (1904). Князь Абамелек-Лазарев опубликовал в 1910 г. труд «Вопрос о недрах и развитии горной промышленности с 1888 по 1908 гг.», представляющий один из первых статистических сборников о деятельности горной промышленности.

Каждая отдельная наука, взятая сама по себе, представляет концептуальную систему идей и понятий, имеющую замкнутый характер. Вместе с тем наше время характеризуется возникновением, развитием и становлением новых наук и научных направлений.

Они рождаются тогда, когда уровень научных знаний и разработанность методов исследований позволяют вскрыть фундаментальную общность процессов, явлений и общественных отношений, казавшихся ранее далекими друг от друга. Поэтому нам представляется принципиально важным при изучении горного права как науки показать связь горного права с другими областями знаний. Это имеет большое значение для определения научной обоснованности правовых норм, регулирующих отношения недропользования.

Выполненный анализ позволил установить, что для разработки институтов и норм горного права и обеспечения их реализации в различных непосредственных формах (осуществление прав, исполнение обязанностей и соблюдение обязанностей) горное право использует накопленный потенциал в таких областях знаний как горные науки, геология, экономика, экология и др.

Связь между горными науками и горным правом настолько тесная, что это дает основание ряду ученых включать горное право в систему горных наук. Член-корр. РАН Л.А. Пучков относит горное право к горным наукам внешней сферы, т. е. к наукам, изучающим взаимосвязь горного дела с окружающим миром или его отдельными частями, и рассматривает эти науки как «...ответвления некоторых общих наук (в данном случае, правоведения) на горное дело». Следует указать, что в современных условиях сформировался новый подход к определению сущности горных наук, под которыми понимается система теоретических знаний об условиях, способах и средствах освоения, использования, воспроизводства и охраны ресурсов недр.

Связь между горными науками и горным правом проявляется в том, что, во-первых, специфика отношений недропользования, являющихся предметом самостоятельного регулирования нормами горного права, весьма детально изучается также и горными науками, и, во-вторых, горное право использует ряд достижений горных наук, таких как:

научная классификация ресурсов недр, которая (хотя и не в полном виде) нашла отражение в статье 1.2 «Собственность на недра» Закона РФ «О недрах»;

научные основы управления геомеханическими процессами в массиве горных пород при пользовании недрами, которые были использованы при формулировке статьи 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;

система научно обоснованных требований к рациональному использованию и охране недр, которые легли в основу раздела 3 «Рациональное использование и охрана недр» Закона РФ «О неарах»;

система научно обоснованных требований к технически и экологически безопасному ведению работ, связанных с добычей полезных ископаемых, строительством и эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 22 «Основные права и обязанности пользователя недр» и 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;

система научно обоснованных требований к ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которые были реализованы в правовых нормах, содержащихся в статье 26 «Ликвидация и консервация предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах».

Помимо горных наук горное право (как отмечалось выше) связано также с другими областями знаний: геологией, экономикой, экологией и др. Однако их влияние на институты и нормы горного права значительно слабее, чем у горных наук.

Связь между геологией и горным правом проявляется в том, что в горном праве использованы такие достижения в области геологии, как:

теория и методы геологического изучения недр, которые были использованы при обосновании правовых норм, содержащихся в статье 36.1 «Государственное геологическое изучение недр» Закона РФ «О недрах»;

научные знания о рельефе дна океанов и морей (геоморфология), которые были использованы в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и затем вошли в статью 1 «Определение и границы континентального шельфа РФ» Федерального закона «О континентальном шельфе РФ»;

система научно обоснованных требований к безопасному ведению работ по геологическому изучению недр, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 22 «Основные права и обязанности пользователя недр» и 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;

теория и методы обеспечения недропользования геологической информацией, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 27 «Геологическая информация о недрах», 30 «Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых», 31 «Государственный баланс запасов полезных ископаемых» и 32 «Ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и Государственного баланса запасов полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;

система научно обоснованных требований к подсчету запасов полезных ископаемых, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статье 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;

научно обоснованные методы определения научной или культурной ценности участков недр, используемых как геологические заповедники, заказники и др. Эти методы были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статье 33 «Охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность» Закона РФ «О недрах».

Связь между экономикой и горным правом проявляется в том, что в горном праве используются такие достижения в области геоэкономики (по А.С. Астахову) как:

теория и методы геолого-экономической оценки месторождений полезных ископаемых, которые были реализованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 23.1 «Геологоэкономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых и участков недр», 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» и 30 «Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;

теория горной ренты, являющаяся научным обоснованием системы платежей за пользование недрами и реализованная при разработке правовых норм, содержащихся в разделе 5 «Плата при пользовании недрами» Закона РФ «О недрах».

Связь между экологией и горным правом проявляется в том, что в горном праве использованы такие достижения горной экологии как:

научно обоснованные требования по экологически безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 8 «Ограничение пользования недрами», 22 «Основные права и обязанности пользователя недр», 49 «Ответственность за нарушение настоящего закона» Закона РФ «О недрах».

Изучение горного права как учебной дисциплины крайне важно для подготовки горных инженеров. Как отмечалось нами ранее, изучая горное право, специалист:

• овладевает знаниями, важными для фундаментальной подготовки горного инженера;

• усваивает первичные правовые понятия, знание которых необходимо для обеспечения эффективной работы горного предприятия в условиях нарождающейся рыночной экономики;

• формирует свою правовую культуру и способность принимать решения, обоснованные в правовом отношении.

Горное право как учебная дисциплина имеет в России большую историю. Первым известным учебником по этой дисциплине является работа А.А. Штофа «Горное право — сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы», изданная в Санкт-Петербурге еще в 1896 г., в которой дается сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в ведущих странах Западной Европы с развитой горнодобывающей промышленностью. Автор указывает, что «изучая законы о горной промышленности, следует сравнивать действующие у нас постановления о свободном горном промысле, т. е. горной промышленности, действующей независимо от согласия землевладельцев на всяких землях, и на казенных землях в остальных частях империи».

Учебник А.А. Штофа имел следующую структуру:

Вступление. Состав действующих горных законов. Система дальнейшего изложения.

Отдел 1. О свободной частной горной промышленности.

Отдел 2. О частной горной промышленности при безусловном праве землевладельца на недра.

Отдел 3. Законы о частной горной промышленности, необходимые при всяком принципе горного права.

Отдел 4. Законы о частной горнозаводской промышленности.

Отдел 5. Законы о казенной горной и горнозаводской промышленности.

Отдел 6. Законы горно-уголовные.

Отдел 7. Горная администрация.

Как отмечал автор, «...основная цель настоящего труда остается чисто практической — дать студентам Горного института пособие для изучения наших горных законов, знание которых должно считаться входящим в круг специальностей горного инженера».

Вместе с тем автор рассматривает возможность использования написанного им учебника как теоретической работы в области горного права. А.А. Штоф указывает, что «юристы-теоретики не занимаются горным правом. На юридических факультетах его не читают в качестве самостоятельного предмета и лишь немного касаются его в курсах полицейского и финансового права». Эта мысль автора, высказанная более 100 лет назад, не потеряла своей актуальности и в настоящее время.

В 1907 г. в Санкт-Петербурге был опубликован учебник В.Г. Струкова «Курс горного права», в котором дана формулировка горного права, как «совокупности законов, относящихся до тех отношений, которые возникают при горной промышленности».

Как отмечал автор, он ставил перед собой задачу «...ввести читателя в систему горного права, дать схему всей горнопромышленной жизни с точки зрения закона, по возможности живою речью обрисовать общую картину, значение и характеристику необъятной массы статей, справляясь с которой не специалист в деле изучения права не будет подавлен деталями». Поставленная ВТ. Струковым задача актуальна и в настоящее время для всех авторов учебников.

Заслуживает внимания и приводимая автором учебника цитата из Свода законов Российской империи: «Нет ничего более простого и нет в то же время ничего более трудного, как, не будучи юристом по специальности, применять к себе самому и к своей деятельности ту или иную статью закона, отговариваться неведением которого никто не имеет права» (Свод законов, т. 1, ч. 1, с.62). Учебник В.Г. Струкова имел следующую структуру:

Вступление.

Часть I. Исторический очерк развития основных начал горного законодательства на Западе и в России.

Глава 1. Общие задачи всякого горного законодательства. Типы законодательства. Место, занимаемое горным правом в общей системе науки права.

Глава 2. Краткий очерк истории развития горного законодательства в Западной Европе.

Глава 3. История развития горного законодательства в России.

Часть П. Изложение основных начал горного законодательства, действующего в России, сравнительно с современным горным законодательством Западной Европы.

Глава 1. Общая характеристика горного законодательства, действующего в России. Горный устав, его система и содержание. Горные узаконения, не вошедшие в устав.

Глава 2. Горное управление (центральное и местное).

Глава 3. О частной и горнозаводской промышленности: а) на землях владельческих и посессионных, т. е. находящихся в бессрочном частном владении; б) на свободных казенных землях.

Глава 4. О казенном горном промысле.

Глава 5. Об особенностях горных промыслов в Области Войска Донского.

Глава 6. О горных заводах и промыслах, состоящих в заведовании Министерства Императорского Двора.

Глава 7. О наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений.

Сопоставление структуры и содержания учебников А.А. Штофа и В.Г. Струкова показывает, что они очень близки между собой.

Это объясняется, по нашему мнению, двумя обстоятельствами. Во-первых, за 11 лет, которые разделяют во времени эти учебники, в российском горном законодательстве не произошло существенных изменений, которые могли бы повлиять на структуру и содержание учебника В.Г. Струкова. Во-вторых, и А.А. Штоф, и В.Г. Струков последовательно возглавляли одну и ту же кафедру — кафедру горного права Санкт-Петрбурского горного института и придерживались единых взглядов на сущность горного права и методологию его преподавания.

Вместе с тем необходимо отметить, что хотя эти учебники и имеют название «Горное право», теоретические вопросы горного права в них не рассматриваются, и доказательства существования горного права как самостоятельной отрасли права не приводятся.

В современных условиях изучение горного права как учебной дисциплины связано с решением ряда проблем. Первая проблема обусловлена отсутствием в правоведении единой точки зрения относительно того, в рамках какой отрасли права следует регулировать отношения недропользования, В настоящее время опубликована лишь одна теоретическая статья, в которой сделана попытка выстроить систему доказательств в пользу существования современного горного права как самостоятельной отрасли. Этим обусловлен дефицит не только монографий по проблемам горного права, но и учебников, и популярной литературы.

Другая проблема, которая возникает при подготовке учебников и учебных пособий по курсу «Горное право», заключается в том, что преподавание горного права идет в условиях формирования нового российского законодательства о недрах. Как следствие этого процесса, учебные материалы по горному праву должны, во-первых, сочетать критический анализ действующего законодательства, показ его сильных и слабых сторон и рассмотрение конструктивных идей по его совершенствованию, а, во-вторых, систематически обновляться.

Еще одна проблема заключается в сложности восприятия студентами различных аспектов горного права из-за отсутствия у них правовых знаний общего характера. Это предъявляет особые требования к выбору места дисциплины «Горное право» в учебном плане. Видимо, горное право должно изучаться на старших курсах горных вузов сразу же после чтения курса «Правоведение», в котором будут определены сущность права, его принципы и функции, виды нормативных актов, сведения о системе права и системе законодательства и др.

Важно подчеркнуть, что все три рассмотренных направления изучения горного права тесно связаны между собой. Так, например, многими специалистами отмечается необходимость кодификации законодательства о недрах и создания нового сводного акта — Кодекса РФ «О недрах», построенного на единых принципах.

Однако обоснование этих принципов и структуры будущего Кодекса возможно только на основе проведения глубоких теоретических исследований.

Интенсификация изучения горного права по всем изложенным направлениям позволит существенно улучшить подготовку горных инженеров и правовое регулирование отношений недропользования.