Общая характеристика основных направлений и тенденций внешней политики РФ.

I. Условия формирования современной внешней политики РФ.

Современная внешняя политика РФ определяется 2 основополагающими факторами:

1. Появлением на карте мира независимой России как правопреемницы бывшего СССР;

2. Развертыванием в мире процессов глобализации.

Эти два момента являются исходными. По первому пункту, следует отметить следующее. С одной стороны, как отмечает C. М. Рогов: «Такого государства, как сегодняшняя Россия, раньше не было ни политически (демократическое устройство), ни экономически (либеральное рыночное хозяйство), ни даже географически (Россия в нынешних границах). Новой России еще предстоит определить свою идентичность, характер, национальные интересы и  место в современном мире». Действительно, Россия как государство в ее современных границах возникла в декабре 1991 г. в результате распада СССР. Но с другой стороны, Россия как государство имеет тысячелетнюю историю и сохранила свою историческую преемственность с предшествующими формами российской государственности. Причем она и является правопреемницей Советского Союза, унаследовав его международный статус и договорно – правовую базу отношений с другими странами. Соответственно, на Россию были автоматически перенесены все обиды, фобии и комплексы, которые возникли в царский и советский периоды нашей истории. И это тоже является неотъемлемой чертой нынешней ситуации.

По второму пункту, глобализации, следует подчеркнуть, что мир вступил в новую эпоху развития, характеризующуюся ростом взаимозависимости отдельных стран, стиранием межгосударственных границ. Это по-новому поставило вопрос о значении внешней политики в существовании и развитии России. На первый план стали выходить взаимозависимость российской и мировой экономики, динамика взаимодействия с ведущими центрами силами как на постсоветском пространстве, так и в мировом масштабе.

Учитывая эти основополагающие обстоятельства, давайте с вами рассмотрим, как происходила эволюция концепций и подходов российской внешней политики за истекшие 17 лет. Будет интересно рассмотреть, как менялось видение внешнеполитической ситуации нашим МИДом за истекший период, как варьировались приоритеты российской внешней политики, заявленные в официальных документах. Исходя из имеющихся материалов, представляется возможным определить общий вектор развития концептуальной основы внешней политики РФ за истекший период и на ближайшую перспективу.

II.                   Эволюция внешнеполитического курса России.

Новая система международных отношений, возникшая в 1991 г. после распада СССР, обычно именуется «постбиполярной». Ее отличительная черта – родилась мирным путем, а не в результате глобального конфликта. Как следствие, отсутствуют четкие договоренности, нет документов, которые бы всеми признавались, нет единых трактовок. Как следствие, постбиполярная система характеризуется изменчивостью и высокой степенью неустойчивости.

Подход стран Запада, прежде всего США, к новой системе м/о отличается неизменностью. США считают, что они победили в «холодной войне», после чего стали лидером «однополярного мира». При этом Россия, как побежденная держава, должна ограничить свои интересы рамками своих национальных границ и признать реалии «однополярного мира». Напротив, подход российской стороны в 1991 – 2008 гг. постоянно менялся, эволюционируя от признания своего поражения и готовности подчиниться интересам Запада к отказу делить мир на «победителей» и «побежденных», позиционированию новой России как одного из центров силы в многополюсном мире. Тон, которым Россия разговаривала с Западом, со временем все больше ужесточается.

В начале 1990-х гг. перед правящей элитой РФ встал вопрос об определении новой идентичности страны. Кем быть? Боролись два направления - западническое и державническое. Позиция «западников» - плевать на «ближнее зарубежье», мы проиграли в «холодной войне», теперь надо встроиться в Запад и ни в чем ему не перечить. Это направление доминировало с 1988 г. в позднем СССР и продержалось (Козырев) до конца 1994 г. Лишь в середине 90-х намечается поворот – обоснование великодержавности и необходимости статуса великой державы. Закрепление статуса «великой державы» в официальных государственных документах, акцент на преемственности с прежним Российским государством.

Концепция внешней политики РФ 2000 г.

В 2000 г. на свет появилась Концепция внешней политики РФ. Она определяет стратегию развития наших отношений с внешним миром на среднесрочную перспективу. Прописаны основные направления, соответствующие возможностям и способностям РФ. Здесь можно выделить институциональные и региональные приоритеты.

Начнем с институциональных. Два ключевых, с точки зрения российской дипломатии, международных института: ООН и «Большая восьмерка».

№ 1 – ООН. Для России – важнейший элемент системы внешней политики и международных отношений. Площадка ООН позволяет РФ выступать в качестве одной из ключевых держав современности, имеющей «право вето» в Совбезе. Унаследован высокий статус бывшего СССР.

№ 2 – «Большая восьмерка». Эта организация была создана в 1976 г. в Рамбуйе как механизм постоянных встреч и консультаций на уровне глав государств и правительств, ключевых министров и экспертных групп 7 наиболее развитых стран Запада. В «семерку» вошли: США, Канада, Англия, Франция, Германия, Италия и Япония. Привлекательность этой организации –  личные контакты глав государств, возможность в узком кругу совместно обсудить и принять важные внешнеполитические вопросы. Россия была принята в «семерку» в 1996 г.

Региональные приоритеты. № 1 – СНГ. Акцент в Концепции делается на дружественные отношения, в зависимости от внутренней готовности постсоветских стран к сотрудничеству и соблюдению российских прав и интересов. Пишется о разноуровневом сотрудничестве, разноскоростной интеграции в рамках выстраивания общего стабильного пространства СНГ. При этом приоритет отдается созданию общего таможенного союза и выстраиванию системы коллективной безопасности.

Можно выделить три ключевые проблемы, связанные с реализацией идеи «единого стабильного пространства СНГ». 1) Неадекватность институтов, обеспечивающих разноскоростную интеграцию; 2) Разница в уровне экономического развития; 3) Различие существующих политических режимов на постсоветском пространстве. В связи с этим сейчас актуальна проблема «оранжевых революций» (или «демократического транзита»).

         № 2 – Европейское направление. Здесь выделены три ключевые организации: ЕС, НАТО и ОБСЕ.

Евросоюз. Зафиксирована ключевая роль ЕС и процессов, происходящих на его пространстве. Отношения с Евросоюзом регулируются СПС, принятым в 1994 г. (ратифицирован в 1997 г.). Приоритет ЕС определяется значимостью европейского направления во внешней политике РФ и тем обстоятельством, что эта организация заявила о себе, как о неотъемлемом и действенном атрибуте системы м/о. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что наши взаимоотношения достаточно конфликтны. Речь идет и о негативном отношении к России со стороны т. н. «новой Европы», и об агрессивной политике ЕС в целом, распространяющем свое влияние на постсоветском пространстве и выталкивающем оттуда Россию. Кроме того, нельзя забывать о постоянных проблемах, возникающих в самом ЕС. Эти проблемы связаны с расширением Евросоюза, происходящей институциональной реформой (разногласия о путях дальнейшей интеграции – объединяться в единое супер-государство или оставить «Европу государств»). Подъемы и спады в развитии ЕС отражаются на динамике развития российско-европейских отношений.

НАТО. Противоречивое отношение. С одной стороны, есть ст. 5 Вашингтонского договора, подчеркивающая оборонительный характер этой организации. С другой стороны, есть пример Косово. Новая стратегическая концепция НАТО не исключает проведение военных операций вне зоны ответственности. Сейчас такая операция проводится в Афганистане. После 11 сентября 2001 г. НАТО узко специализируется по задачам и одновременно глобализируется по масштабам охвата. Последняя идея – расширить НАТО, включив в него Израиль, Японию, Австралию и Индию. Здесь прослеживается, во-первых, стремление сделать НАТО инструментом сдерживания не только России, но и Китая; во-вторых, превратить его в организацию, решающую вопросы безопасности в планетарном масштабе. Фактически НАТО – инструмент силовой американской внешней политики.

ОБСЕ (Организация безопасности и сотрудничества в Европе). Создание этой организации восходит еще к Хельсинкским соглашениям 1975 г., закрепившим существовавший на тот период status quo в Европе. Участники признавали наличествующие территориальные границы, обязались совместно решать вопросы безопасности и соблюдать права человека. В 1992 г. была создана сама организация, участником которой стала Россия. В 1990-е гг. российская дипломатия пыталась продвигать ОБСЕ как альтернативу расширению НАТО на Восток и предлагала сделать эту организацию ответственной за поддержание мира и урегулирование вооруженных конфликтов в Европе. Однако Запад акцентировал внимание на правозащитной составляющей. Логика такая: ЕС отвечает за экономическую сотрудничество в Европе, НАТО обеспечивает военно-политическую безопасность, а ОБСЕ отвечает за соблюдение прав человека. А поскольку в Европе с «правами человека» «все нормально», то главный приоритет ОБСЕ – следить за проведением «свободных и демократических выборов» на постсоветском пространстве. В результате сложилась парадоксальная ситуация – Россия оплачивает функционирование организации, чиновники которой занимаются тем, что выискивают нарушения в ходе выборов. Особенно наглядно это проявилось в ходе событий конца 2004 г. на Украине, когда представители ОБСЕ составляли отчеты о «многочисленных нарушениях» еще до самого голосования.

В этих условиях Россия и среднеазиатские республики совместно выступают против такой трактовки работы ОБСЕ и угрожают приостановить свое участие в финансировании организации. Фактически Концепция 2000 г. фиксирует, что  реальное значение ОБСЕ для российской внешней политики сократилось до минимума. 

№ 3 – Азиатское направление внешней политики РФ. Следует отметить важное и всевозрастающее значение Азии для России и с точки зрения расстановки сил в мире, и в связи с необходимостью экономического развития Сибири и Дальнего Востока. В документе выделяются такие организации как ШОС, форум АТЭС, АСЕАН, ОПЕК. Ставится задача наращивания экономического и политического сотрудничества со странами Азии. Особое внимание уделяется развитию отношений в треугольнике Россия – Китай – Индия.

№ 4 – Северная Америка. Заявляется о том, что отношения должны строиться на прагматичной реалистической основе. Подчеркивается важность взаимодействия (не сотрудничества). Упор на развитие взаимовыгодных двусторонних контактов на всех уровнях там, где к этому есть возможности. Использование отношений на уровне лидеров государства как важный фактор сглаживания противоречий. Попытки «союза в борьбе с терроризмом» в 2001 – 03 гг. Закончились с войной в Ираке и «цветными революциями» в СНГ. Успешный диалог лишь там, где у России есть сопоставимый с США потенциал: ядерное разоружение контроль за ОМП, подтверждение заложенных в СНВ треков.

№ 5 – Африка и Латинская Америка. В общем-то, в Концепции заметна явная недооценка потенциала этих регионов и возможностей взаимовыгодного сотрудничества.

III.                 Новая концепция 2008 г. и перспективы дальнейшей эволюции российской внешней политики.

Концепция внешней политики РФ (июль 2008 г.)

Общие положения.

Дополняет и развивает положения Концепции от 28 июня 2000 г. При этом отмечаются новые тенденции: 1) Возросшая роль России в международных делах; 2) Возможность для страны участвовать не только в реализации, но и в формировании международной повестки дня; 3) Проявление негативных тенденций на международной арене, которые необходимо учитывать.

I. Основные цели Концепции.

1)       Обеспечение безопасности, сохранение и укрепление суверенитета и территориальной целостности;

2)       Создание благоприятных внешних условий для осуществления модернизации РФ;

3)       Воздействие на общемировые процессы на основе принципов верховенства международного права, положениях Устава ООН, признания центральной роли этой организации;

4)       Формирование добрососедских отношений с сопредельными государствами, развитие системы двух- и многосторонних отношений с другими государствами и межгосударственными объединениями;

5)       Защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом, поддержка русского языка и культуры.

II. Современный мир и внешняя политика РФ.

Отличительная черта внешней политики РФ – ее сбалансированность и многовекторность. Открытая, предсказуемая и прагматичная внешняя политика, продиктованная российскими национальными интересами. Подчеркивается роль ООН как ключевой международной организации, осуждаются попытки действий в обход ООН, критикуется односторонняя позиция Запада. Заявляется, что нынешнее предвзятое отношение Запада к России, выборочный подход к российской истории, инерция установки на «сдерживание» России – реакция на перспективу утраты Западом своей монополии на процессы глобализации. «Россия не даст вовлечь себя в затратную конфронтацию, в т. ч. и в новую гонку вооружений».

III. Приоритеты РФ в решении глобальных проблем.

1)       Формирование нового мироустройства при обеспечении центральной роли ООН. Использование других форматов: «Большая 8-ка», «Тройка» (РИК), «Четверка» (БРИК) и т. д.;

2)       Верховенство права в международных отношениях и укрепление международной безопасности;

3)       Международное экономическое, экологическое и гуманитарное сотрудничество. Заявлена необходимость присоединения России к ВТО и ОЭСР.

IV. Региональные приоритеты.

1)       СНГ. В рамках СНГ упор на структуры Союзного государства Россия – Беларусь, Евразэс, ОДКБ. Отношение к прочим альянсам – в зависимости от национальных интересов РФ;

2)       Европейское направление. Необходимость недопущения появления разделительных линий, блокового противостояния путем обеспечения равноправного взаимодействия России, ЕС и США. «Россия, как крупнейшее европейское государство, готова сыграть конструктивную роль в обеспечении цивилизационной совместимости и гармоничной интеграции Европы».

а) ЕС – признание как одного из основных торгово – экономических и внешнеполитических партнеров России. За сотрудничество с ЕС и укрепление роли Совета Европы. Отдельно упоминается сотрудничество со странами Северной Европы, реализация совместных проектов в Баренцевом / Евроарктическом регионе и Арктике в целом;

б) НАТО. «Реально оценивая роль НАТО, развивать диалог в формате Совета Россия – НАТО, на основе принципов равноправного партнерства и норм международного права». Отрицательное отношение к расширению НАТО, нарушающему принцип «равной безопасности».

в) ОБСЕ – необходимость «добросовестного выполнения этой организацией своих функций форума для равноправного диалога государств – участников».

3)       Северная Америка. Заявлена необходимость перевести отношения с США в состояние стратегического партнерства. Отдельно говорится о необходимости сбалансированной политики РФ в регионе, в связи с чем отдельно упоминается Канада и сотрудничество с ней в Арктике.

4)       АТР. Необходимость активного участия в формате АТЭС, партнерства с АСЕАН. Особое место – дальнейшему укреплению ШОС, созданию сети партнерских связей с другими интеграционными объединениями в АТР. Важнейшими странами – партнерами заявлены Китай и Индия. Отдельно упомянуты Япония, ключевые страны БСВ и ЮВА. Заявлена необходимость сотрудничества с ОИК и ЛАГ.

5)       Африка и Латинская Америка. Партнерство и разноплановое взаимодействие.