Становление института убежища и современная миграционная политика в Российской Федерации.

В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Убежище предоставлялось в двух формах – территориальной и религиозной, каждая из которых имела свои особенности. Данное право называлось правом «печалования» и было закреплено в канонической практике, т.е. за лицо, просившее убежища, ходатайствовали, подкрепляя личным, а затем и материальным поручительством. Право «печалования» прекратило свое существование в XVI в. .

Существенно влияние на дальнейшее развитие убежища в России оказала Великая Французская буржуазная революция. Павел I в 1797 г. писал: «я не думаю лишать себя права дать спокойное убежище несчастным, кои опасаясь мщения, ищут одной только для себя безопасности». Александр II не смог дать убежища членам Коммуны (хотя сам не отрицал такой возможности) из-за негативного отношения общества к этой проблеме . В XIX в. вопрос о выдаче политических преступников многими государствами решался отрицательно. В XIX-XX вв. сложившиеся предпосылки, для закрепления права убежища, не получили развития, т.к. предоставление его на территории какого-либо государства давало бы возможность использовать данную страну в целях не совместимых с назначением права убежища. Впервые в истории России право убежища было закреплено в Декрете ВЦИК от 28 марта 1918 г. «О праве убежища» . Данное положение было также задекларировано в Конституции РСФСР 1918 г. Конституции РСФСР 1925 г. провозгласила, что право убежища предоставляется всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политическую деятельность или за религиозные убеждения .

В 1923 г. в Москве была создана Международная организация помощи борцам революции. За десять лет в СССР прибыло 6935 политэмигрантов. Статья 129 Конституции СССР 1936 г. устанавливала право предоставления убежища иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, научную деятельность или национально освободительную борьбу .

Балашова Т.Н. в своей монографии рассматривает шесть общих типов миграционной политики, в числе которых: либеральная, политика «закрытых дверей», синтетическая миграционная политика, консервативная миграционная политика, националистическая миграционная политика, постсоветская миграционная политика. Данный тип миграционной политики характерен для стран СНГ, в т.ч. России. Цель данной политики не определялась, либо носила общий характер. Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. закрепляла, что «основной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации» .

В современном Российском законодательстве из принятых за последние десятилетия нормативно-правовых актов, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев, особое значение имеют следующие:

Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. №4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ред. от 25.11.2013), в котором фиксируется статус вынужденных переселенцев, гарантии прав и законных интересов;

Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. №4528-1 «О беженцах» (ред. от 22.12.2014), где установлены основания и порядок признания беженцем на территории России, а также определены гарантии прав и законных интересов беженцев;

Федеральный Закон от 25 июля 1993 г. №5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (ред. от 21.12.2014);

Федеральный Закон от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 31.12.2014);

Федеральный Закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014), в котором устанавливаются принципы гражданства; основания, условия и процедура приобретения и прекращения гражданства и т.д;

Федеральный Закон от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред . от 22.12.2014 г.);

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014 г.) .

Вышеперечисленные нормативны акты многие исследователи считают декларативными, фрагментарными, противоречащими друг другу. Также, многие правоведы отмечают низкую степень имплементации международных правовых норм в национальную правовую систему . Во многом это связано с тем, что Россия столкнулась интенсивным потоком миграции, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии .

В связи с боевыми действиями на Украине и массовым бегством жителей Украины от гражданской войны на территорию России, Правительство Российской Федерации в срочном порядке начало урегулирование данного миграционного процесса посредством издания более сотни нормативно-правовых актов. Проведенный мною анализ законодательства показал, что основу данных нормативных актов составляют Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Эти документы касаются некоторых изменений действующих Федеральных Законов. Новые Федеральные законы в основном касаются принятия новых субъектов Российской Федерации – республики Крым и города федерального значения Севастополя. Важнейшими нормативно-правовыми актами, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев, являются: Постановление Правительства РФ от 22.07.2014 г. № 691 «Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке», Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 693 "О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для оказания адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим в жилых помещениях граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах" (с изменениями и дополнениями) (ред. № 1550) и другие.

Говоря о миграционной политике России в постсоветский период в целом, нужно отметить отсутствие четкой концепции. Такая концепция разрабатывалась с 1998 г., и наконец в 2001 г. Правительство России одобрило Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., где четко сформулированы цели миграционной политики: регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения России; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации; обеспечения интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения .

Как известно, население России сокращается уже более 10 лет, стране не хватает рабочих рук на тяжелую, малопрестижную работу. Экономика России нуждается в молодых, трудолюбивых мигрантах. Однако проблема состоит в том, что одновременно с приемом и размещение иммигрантов (беженцев, переселенцев), нужно обеспечить национальную безопасность страны .

Как показала практика, изданные в 90-е гг. нормативно-правовые акты, регулирующие внешний и внутренний миграционные потоки, не решили всех проблем в данной сфере, о чем и пойдет речь в разделе 2 главы 2 данной работы.