Практические проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

Одной из главных проблем, на мой взгляд, является проблема доказательства дискриминации или бегства от военных действий. Сотрудники ФМС РФ зачастую отказывают людям в предоставлении статуса беженца из-за того, что те не могут предоставить доказательств о какой-либо дискриминации или бегства, по сути, чтобы спасти жизнь. Если конфликт носит явно национальный характер, тогда сама по себе принадлежность к определенной национальности может быть доказательством. Хотя даже в грузино-абхазском конфликте все не было так однозначно и бежавшим из Абхазии людям все равно не давали статуса беженца только на основании их абхазской национальности. Однако рассматривая ситуацию граждан Украины, бежавших в России, нужно сказать, что им довольно трудно доказать, что они подверглись какой-либо опасности .

Кабалов А.Н. в своей работе также отмечает, что согласно подходу УВКБ ООН, человек становится беженцем в силу фактического положения. Одной из проблем, как говорилось выше, является непредоставление статуса беженца вследствие сложности доказывания дискриминации ходатайствующего по какому-либо признаку или вследствие бегства от военных действий. Чиновники страны, принимающей беженцев, доверяют информации о беженцах из страны исхода. Однако, это в корне не верно, т.к. это нарушает принцип конфиденциальности информации о беженцах. Чиновники и работники миграционных служб обязаны пользоваться информацией УВКБ ООН .

Чиновники требуют подтверждения о насилии, не понимая, что в случае отказа и возврата лиц в государство, где их подвергают какой-либо дискриминации, они могут погибнуть. Опасность возвращения не рассматривается как основание для предоставления статуса беженца или временного убежища .

Стоит отметить, что в СССР применялась такая процедура как prima face, которая представляла собой личную беседу с беженцем. На основании общепризнанных фактов (язык, национальность и т. д.), человек признавался бежавшим из какой-либо территории. Таким образом были признаны беженцами азербайджанцы из Армении, месхитинские турки из Узбекистана .

Фактически, миграционная политика ограничивает предоставление статуса беженца. По официальным данным федеральной миграционной службы, с 2008 г. по 2012 г., 10 394 человека ходатайствовали о предоставлении им статуса беженца, однако такой статус получили лишь 961 человек (см. Приложение 2). Одной из главных проблем является слабое выполнение федеральных законов субъектами Российской Федерации, а также принятие субъектами собственных законов, противоречащих федеральным. В качестве примера можно привести ситуацию, когда департамент г. Москвы издал распоряжение, согласно которому школы перестали принимать детей, чьи родители не имели московской регистрации. Суд опротестовал данные действия. Еще одним примером служит ситуация, когда на территории Северного Кавказа (Краснодарская, Ростовская области), для регистрации мигрантов требовалось наличие родственников .

Еще одной немаловажной проблемой является предоставление беженцам некачественных услуг и жилья. Так, например, мигрантам в Москве предлагали для постоянного проживания квартиры в недостроенных домах. Когда люди начали отказываться от такого жилья, сотрудники ФМС заявили, что мигранты отказываются от предоставления жилья безосновательно .

Общей проблемой является произвольное толкование законов миграционными службами и чиновниками субъектов РФ, умышленные искажения фактов и статистических данных (так, например, в одном из субъектов РФ местные власти называли беженцев переселенцами, чтобы не предоставлять им жилье).

Для решения вышеперечисленных проблем необходимо следующее:

- чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, изложенными в законе;

- издание соответствующих правовых актов, дополняющих уже изданные соответствующие правовые акты;

- издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона

Стоит отметить, что обстоятельства военного или межнационального конфликта упоминаются в понятии беженца в «Соглашении СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (от 24.09.1993). Соглашение содержит не только обязательства государства, принимающего беженцев, но и обязанности государства выезда.

Так, по этому Соглашению последнее обязано:

осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон;

обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации;

возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Принимающая сторона обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве.

Соглашение также предусматривало создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам (он был создан в 1995 году, однако в настоящее время определить его судьбу затруднительно).

Соглашение было подписано главами государств Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Украина в нем не участвовала .

Если человек законно пересек границу России, то он может просить о признании его беженцем либо сразу на границе в пункте пропуска, либо позже обратиться в ФМС России. В первом случае ходатайство передается в орган ФМС в течение трех дней и еще в течение пяти дней предварительно рассматривается. Потенциальный беженец при этом продолжает находиться практически на границе, в месте временного содержания. Его ходатайство проходит предварительное рассмотрение, по результатам которого выдается или не выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу.

П. 1 ст. 5 ФЗ «О беженцах» содержит десять оснований для отказа в рассмотрении ходатайства, по существу. Проблема заключается в том, что гражданское лицо в военных условиях в последнюю очередь думает о законности пересечения границы. В соответствии с законом «незаконно выехавшие» из страны, могут получить отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцами. Как быть с теми, чьи документы были уничтожены вместе с домами и всем имуществом? Конечно, на этот вопрос у ФМС есть ответ, однако процедура еще больше усложняется в таких случаях.

После получения свидетельства потенциальный беженец сдает свой национальный паспорт на хранение в ФМС, его личность на территории РФ удостоверяется этим свидетельством. Для выезда за пределы РФ ему снова надо будет обращаться в ФМС, то есть так просто вернуться домой он уже не может.

Пока ходатайство рассматривается по существу, лицо, получившее свидетельство, направляется в центр временного размещения и приобретает дополнительные права: право на получение питания, пользование коммунальными услугами, медицинскую и лекарственную помощь, содействие в направлении на обучение или трудоустройство. Предусмотрено также единовременное пособие, которое должно составлять не ниже 100 руб. в день (п. 3 ст. 6 ФЗ «О беженцах», ред. от 22.12.2014). По существу, ходатайство рассматривается в срок до трех месяцев, проводится анкетирование и собеседования с беженцем (длящиеся не более четырех часов), проводится процедура идентификации личности и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация, медицинское освидетельствование. Срок рассмотрения может быть продлен еще на три месяца.

Ни Закон, ни административный регламент не содержат критериев, по которым определяется, обоснованы ли опасения лица стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Насколько эти права реализуются на практике, сложно сказать. Мы видим (по телевизору), что фактическим беженцам с Украины предоставляется временное жилье, питание, медицинская помощь. Всем или не всем и в каком объеме – достоверной информации нет.

Закон о беженцах предусматривает также процедуру получения временного убежища, порядок предоставления временного убежища определен постановлением Правительства РФ. Временное убежище может быть предоставлено тем, кто (п. 2 ст. 12 ФЗ «О беженцах»):

1) имеет основания для признания беженцем, но ограничивается заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен (депортирован) за пределы территории Российской Федерации.

Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице, в том числе обстоятельств прибытия на территорию России либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории России (например, состояние здоровья). Процесс и сроки получения убежища в целом схожи с процедурой получения статуса беженца, но процедура получения временного убежища все же менее громоздкая, чем при получении статуса беженца. Временное убежище предоставляется на срок до 1 года, который может продлеваться.

Подробно процедура рассмотрения ходатайства о предоставлении временного убежища расписана тем же административным регламентом, что и процедура получения статуса беженца. В частности в регламенте сказано, что заявление о предоставлении временного убежища на территории России рассматривается по существу в любом случае. Основанием для отказа в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации является отсутствие обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 статьи 12 Федерального закона о беженцах. То есть, надо понимать это так, что человек, претендующий на получение временного убежища, все равно должен соответствовать определению понятия беженца. Рассчитывать на то, что лицо, не имеющее оснований для признания беженцем, по гуманным побуждениям должно быть оставлено в России, не приходится. Нет даже примерного перечня таких «гуманных побуждений», поэтому принятие решения на этом основании представляется абсолютно произвольным. Постановление Правительства и административный регламент связывают «гуманные побуждения» в первую очередь с состоянием здоровья заявителя.

Процедура получения временного убежища состоит из четырех этапов (против шести – при ходатайстве о статусе беженца – нет предварительного рассмотрения заявления):

прием заявления о предоставлении временного убежища;

проведение индивидуального собеседования с заполнением анкеты и опросного листа;

рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища;

принятие решения.

Индивидуальные собеседования, так же как и для потенциальных беженцев, длятся не более четырех часов и могут проводиться несколько раз с интервалами не более двух рабочих дней. Анкета заявителя одинакова для тех, кто просит о статусе беженца, и тех, кто просит о временном убежище. Также обязательно проводятся дактилоскопическая регистрация и медицинское освидетельствование.

Процедура определения, попадает ли человек под определение беженца или не попадает, произвольна: это решает работник ФМС практически на основании своего «революционного правосознания». Ни закон, ни подзаконные акты не дают четких критериев: как определить, насколько обоснованы опасения человека стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений? То есть, в соответствии с Законом о беженцах, опасений просто быть убитым недостаточно.

В этой связи нельзя говорить о том, что получить временное убежище юридически проще, чем получить статус беженца. Возможно, на практике, действительно, проще, определить это можно по соответствующей статистике.

Согласно официальной статистике ФМС России, за 2008 – 2012 годы из 10 394 иностранцев, обратившихся с ходатайством о признании беженцами, лишь 961 человек получил такой статус (7,6 %). По гражданам Украины это соотношение составляло 5 из 58 (6,4 %) (см. Приложение 2). За 2008 – 2012 годы с ходатайством о предоставлении временного убежища обратилось 8 634 человека, получили убежище в 2008 – 2012 годах 5 728 человек. По гражданам Украины статистика 17 и 10 соответственно (см. Приложение 3). Очевидно, что тенденция обретения временного убежища выглядит позитивнее, чем ситуация со статусом беженца: более половины обратившихся получают временное убежище.

Стоит отметить, что правительство Российской Федерации делает попытки дополнить уже существующее законодательство новыми федеральными законами. В Государственную Думу внесено несколько проектов федеральных законов, направленных на упрощение процедур для беженцев из Украины.

Первый из них, № 533808-6, был внесен 28 мая 2014 года группой депутатов Государственной Думы (Е.А. Федоров, М.В. Дегтярев, А.В. Терентьев, А.В. Романов, О.Д. Валенчук). Суть законодательной инициативы в том, чтобы признавать беженцами граждан Украины, покидающих свою страну в связи с военными действиями, в упрощенном порядке. Такой порядок предлагается установить ФМС России. Практика завершения весенней парламентской сессии 2014 года показала, что необходимые Правительству РФ законы можно принять в трех чтениях за неделю (например, проект № 555506-6 – об увеличении капиталов банков, проект № 556913-6). Поправки к Закону о беженцах, видимо, не вошли в число приоритетных законов и отложены на осеннюю сессию. Вероятно, этот проект вообще не будет принят. Действующий Закон содержит норму (пункт 2 статьи 14) на случай экстренного массового прибытия потенциальных беженцев и соответствующее полномочие Правительства РФ .

Положительным моментом этой законодательной инициативы можно назвать то, что депутаты, внося данный проект закона, выразили свою официальную позицию по отношению к событиям на Юго-Востоке Украины. Позиция эта четко сформулирована в пояснительной записке: «в результате политических потрясений, связанных с произошедшим на Украине насильственным захватом власти и изменением конституционного строя, геноцидом, ущемлением прав граждан, иностранной интервенцией, складывается экстраординарная ситуация, которая несет угрозу жизни всех русскоязычных граждан Украины» .

Другой проект (№ 556196-6) был внесен Тульской областной Думой 27 июня 2014 года. Он направлен на упрощение порядка приема в гражданство России для граждан Украины, а также на предоставление гражданам Украины права трудиться в России без получения разрешения на работу .

Третий проект (№ 559761-6) внес депутат-коммунист Иван Никитчук 2 июля 2014 года. Несмотря на низкий уровень законодательной техники, проект содержит рациональное зерно. Депутат предлагает установить сокращенный срок (один месяц) рассмотрения ходатайств о признании беженцами, поступающих от соотечественников, состоявших в гражданстве СССР или потомков граждан СССР, массово прибывших из зоны вооруженного конфликта на территории бывшей республики СССР. Предлагаемая норма рассчитана не только на граждан Украины: она предусматривает возможность аналогичных событий на территории любой бывшей союзной республики. Можно одобрить идею упрощенного порядка получения статуса беженца для бывших граждан СССР и их потомков, а также учет в понятии беженца обстоятельств вооруженного конфликта. Однако проект закона сформулирован недостаточно четко, он не учитывает существующее определение понятия «соотечественник» (статья 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»). Изменения вносятся не в те статьи, которые следовало бы менять для достижения обозначенной автором цели .

Названные законопроекты отмечают, что их принятие не потребует затрат из федерального бюджета. Однако любое упрощение получения статуса беженца или даже получения временного убежища, в условиях массового бегства в Россию, в итоге потребует значительных расходов.

Существует законопроект «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации». Он пока не внесен в Государственную Думу. Законопроект предусматривает четыре вида убежища: статус беженца, временное убежище, политическое убежище, временная защита. Порядок предоставления и прекращения временной защиты определяется Правительством РФ. В остальных вопросах закон в основном следует канве Закона о беженцах, понятие беженца соответствует действующему Закону и Конвенции ООН. Однако требуют внимания определения некоторых понятий, которые дает законопроект:

«временное убежище – право временно пребывать на территории Российской Федерации, предоставленное лицу, ищущему убежище, в связи с наличием серьезных оснований полагать, что данное лицо станет жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнется с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства;

временная защита – право временно пребывать на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего на территорию Российской Федерации в экстренном порядке в составе группы лиц вследствие вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства» .

Очевидно, что законопроект учитывает обстоятельства вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия; перечень обстоятельств для предоставления временного убежища включает в себя опасения заявителя стать «жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнуться с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия». На наш взгляд, такое направление корректировки понятий можно считать актуальным и перспективным для совершенствования правового регулирования рассматриваемой сферы.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что существующее понятие беженца устарело. Фактически оно не предусматривает ситуацию, когда люди не подвергаются личному преследованию по тем или иным признакам, а бегут от войны. В то же время, как показывает практика последних дней, риск личного преследования жителей Юго-Востока на территориях, покинутых ополченцами, более чем реален (речь идет о «фильтрации»). Насколько это будет учитываться при предоставлении статуса беженца, покажет время. Вообще, следовало бы усовершенствовать как российское законодательное регулирование понятия беженца и смежных понятий (ввести новые понятия), так и международное правовое регулирование.

Та процедура признания беженцем или предоставления временного убежища, которая есть сейчас, не дает человеку никаких гарантий, никакой уверенности в том, что он получит защиту от государства, в которое бежит от войны.

Текущее состояние правовой базы для признания беженцами не содержит каких-либо льгот для граждан бывших союзных республик, не демонстрирует защиту русскоязычного населения за пределами России.

Нынешнюю ситуацию осложняет положение неправительственных организаций в России, которые во всем мире играют важнейшую роль в оказании помощи мигрантам и беженцам. Хотя российские НПО (например, Форум переселенческих организаций) оказывают серьезное содействие мигрантам, ряд зарубежных и международных НПО в последние годы столкнулись с ограничениями, а российские организации, получающие иностранное финансирование, теперь должны регистрироваться в качестве «иностранных агентов». Невелика в этой сфере и роль церковных организаций. Между тем в США, например, церкви, играют ключевую роль в оказании помощи мигрантам и беженцам.

Это не только сокращает спектр услуг, предоставляемых этим категориям граждан, но и создает дополнительную нагрузку на бюджет и государственные структуры. Поэтому изучение и применение зарубежного опыта было бы весьма важно. В условиях резкого сокращения потока беженцев важна и переориентация с этнических критериев предоставления этого статуса на гуманитарные.

Пока же российские правительственные структуры на всех уровнях и население в принимающих районах весьма скептически относятся к проблемам мигрантов и беженцев. Слабость гражданского общества и ксенофобия, широко распространенная среди населения, в государственном аппарате и в прессе, препятствуют пониманию серьезности и важности миграционной тематики, затмевают человеческую составляющую проблемы беженцев.

Таким образом, необходима целенаправленная работа общественных организаций и средств массовой информации, направленная на широкое освещение этой проблемы, донесение ее важности до представителей власти и широких слоев населения. Немаловажно вовлечение в работу с беженцами новых российских и международных актов – как государственных, так и неправительственных, включая религиозные организации. Международный опыт показывает, что без создания широкой коалиции участников данного процесса и последовательного обучения в духе терпимости и сострадания к вынужденным мигрантам как политических элит, так и населения в целом, проблемы беженцев в принимающих странах не только не будут решены, но и могут привести к росту ксенофобии и нарастанию социальной и политической напряженности.