Законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском процессе (история и современный этап)

До принятия Гражданского процессуального кодекса гражданское процессуальное законодательство России предусматривало участие прокурора по неограниченному кругу дел. Это принципиально отличало российский гражданский процесс от состязательной модели гражданского судопроизводства зарубежных демократических государств. Деятельность прокуратуры в них чрезвычайно ограничена. К примеру, гражданское судопроизводство США, где прокурор участвует в процессах эпизодически, предъявляя иски или выступая в качестве ответчика от имени правительства. В отдельных странах прокуратура более или менее активно участвует в кассационном производстве, где она выступает проводником политики правительства.

Из всех западных вариантов гражданского судопроизводства наибольшую свободу действий прокуратуре предоставляет гражданское процессуальное законодательство Франции. Она участвует в рассмотрении гражданского дела, во-первых, в качестве так называемой примыкающей стороны и, во-вторых, в качестве главной стороны, состязающейся с другой стороной, т. е. в качестве истца либо ответчика. Действуя как примыкающая сторона, прокурор излагает суду свое мнение по делу только после того, как будут выслушаны стороны. Процесс, таким образом, идет в виде спора между истцом и ответчиком. Прокурору же дано право участвовать по любому делу, вступая в процесс как по собственной инициативе, так и по определению суда. В качестве главной стороны прокурор участвует только по делам, имеющим публично-правовой характер (например, по делам брачным, где речь идет о действительности брака; по делам подопечных; по делам, которые касаются прав состояния).

Аналогичные правила действуют в некоторых других, и прежде всего восточноевропейских, странах.

В дореволюционной России, которая в этом отношении пошла по пути заимствования французского опыта, таких широких полномочий прокуратуре предоставлено не было. В соответствии со ст. 394 Устава гражданского судопроизводства 1864 г. прокурор участвовал в рассмотрении следующих дел, давая по ним соответствующие заключения:

по делам казенного управления;

делам земских учреждений;

делам городских и сельских обществ;

делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых, умалишенных;

вопросам о подсудности и пререканиях;

спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела;

просьбам об устранении судей;

делам брачным и о законности рождения;

просьбам о выдаче свидетельства на право бедности.

Деятельность русской прокуратуры в гражданском процессе не оправдала тех надежд, которые на нее возлагались. Видный судебный деятель и процессуалист Г.Л. Вербловский в свое время писал: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою «полагал бы в иске отказать» или «присудить истцу исковые требования») и при этом только тормозит движение дела».

Через 40 с лишним лет после введения судебных уставов правительство вынуждено было признать, что предположения творцов судебных уставов оказались ошибочными и что на практике заключения прокуроров превратились в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда.

В 1910 году министром юстиции был внесен в Государственную Думу проект закона почти о полном упразднении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке Министерства юстиции, между прочим, указывалось, что мотивы введения судебными уставами участия прокурора исходили из того, что он будет защищать закон, будет говорить в суде, как нужно применять законы, но так как практика участия в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам, так как заключение прокурора превратилось в «пустую формальность», то необходимо резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора.

Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению.

Советский период в развитии гражданского процесса России связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия по гражданским делам, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства в частные дела. ГПК РСФСР, принятый в 1964 г., продолжил эту традицию: в ст. 12 было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Главной задачей прокурора в гражданском процессе считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений.

Таким образом, роль прокурора по конечной цели мало чем отличалась от роли суда. Суд и прокуратура были партнерами в реализации политики КПСС при рассмотрении гражданских дел. Только проводили эту политику в жизнь разными средствами.

Прокурор, в отличие от суда, не принимал в процессе никаких решений по делу. В области гражданского судопроизводства прокуратура реализовывала свои задачи, возбуждая в суде дела, давая оценку действиям участников процесса своими заключениями и реагируя на постановления суда при помощи протестов. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор является органом, надзирающим за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских дел.

К середине 1990-х гг. ст. 12 ГПК РСФСР практически утратила силу, поскольку она противоречила Конституции РФ и положениям Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 ноября 1995 г. № 168-ФЗ). Конституция РФ в ст. 129 закрепляет положение прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Закон о прокуратуре возлагает на нее задачу надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Согласно ст. 1 данного Закона прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, определения и постановления.

С формально-юридической стороны в полномочиях прокурора в гражданском процессе России это мало что изменило. Его участие в процессе по-прежнему возможно по неограниченному кругу дел. Оно служило выражением принципа публичности. Этот принцип проявляется в наличии у суда широких полномочий по вмешательству в распорядительные действия сторон, определению предмета доказывания и собиранию доказательств (принцип активности суда в советском гражданском процессе), в компетенции прокурора, предоставлявшей ему право участвовать в любом гражданском деле, в участии органов государственного управления, представителей общественности и некоторых других характерных особенностях, служащих обеспечению приоритета государственных интересов над интересами частных лиц.

При подготовке Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В целом существовало два подхода к решению данного вопроса.

Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах и рассматривать его скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить адекватную защиту. Причем по мере устранения препятствий в доступе к правосудию (что в первую очередь связано с расширением доступности профессионального юридического представительства в судах и ростом квалифицированной юридической помощи) участие прокурора в частноправовых спорах при таком подходе должно сокращаться. В арбитражном же процессе его следовало сразу же сделать редчайшим исключением.

Другой подход выражался в том, чтобы участие прокурора в гражданском судопроизводстве в новом Кодексе сохранить в том виде, «в каком оно было предусмотрено действующим в то время ГПК РСФСР (по крайней мере, все его полномочия), а в новой редакции АПК РФ расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК РФ, наделив его особым процессуальным статусом.

Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивает в своих работах А. А. Власов: «Учитывая сложившуюся в стране ситуацию, необходимо признать, что в настоящее время нельзя лишать прокуратуру надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве, поскольку сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры»

В Гражданском процессуальном кодексе РФ в целом возобладала позиция сторонников первой точки зрения. Общие положения об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в процесс для дачи заключения по делам определенных Кодексом и другими федеральными законами категорий. Права и обязанности прокурора как лица, участвующего в деле, предусмотрены в ст. 35 ГПК РФ.

Статья 45 ГПК РФ существенно изменила положение прокурора в гражданском процессе, хотя, как и раньше, ч. 1 этой статьи закрепляет право прокурора обращаться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом здесь же законодатель оговаривает, что иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересованного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд. Иск в защиту интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен прокурором независимо от просьбы заинтересованного лица. В Гражданском процессуальном кодексе РФ нет прежнего общего условия для обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц, согласно которому прокурор вправе был начинать процесс, если этого требовала охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных интересов. Это неполное, но все же значительное отступление от публичного начала в гражданском процессе продолжает общую тенденцию усиления роли состязательности и диспозитивности в российском гражданском процессе. Уже в  Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 27) была закреплена норма, в соответствии с которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ГПК РФ в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. К числу таких лиц относится и прокурор.

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ (ст. 45) круг дел, по которым допускается участие прокурора, теперь определяется только этим Кодексом и другими федеральными законами и не может быть расширен по усмотрению прокурора.

Этот вопрос более не зависит и от усмотрения суда, который прежде (ст. 41 ГПК РСФСР) вправе был признать обязательным участие прокурора по конкретному делу. Отныне перечень таких случаев является исчерпывающим.

Прокурор относится к лицам, участвующим в деле. При этом цели, которые он преследует в деле, носят ярко выраженный публичный характер: «в целях осуществления возложенных на него полномочий» (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В силу этого не может принимать участие в качестве прокурора лицо, имеющее личную заинтересованность в исходе дела. Такому лицу может быть заявлен отвод, либо оно само может отвести свою кандидатуру от участия в деле.

Прокурор принимает участие в гражданском процессе как по собственной инициативе, так и по инициативе суда, извещающего его о деле, в котором необходимо его участие.

Несмотря на то что законом прокурору предоставлено право принимать участие в любом из дел, отвечающих признакам ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, решение вопроса об участии в процессе принимается им исходя из наличия определенных условий или оснований, делающих это участие оправданным в данном конкретном случае.

В 2009 г. законодатель расширил круг дел, по которым прокурор  может принимать участие по собственной инициативе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Теперь прокурор может обратиться в суд с заявлением, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Представляется, что в данном случае законодатель отнюдь не посягает на принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе и не усиливает публичные начала, но значительно усиливает правозащитную функцию прокуратуры, ее социальную направленность в частности.

На современном этапе деятельность прокурора в гражданском процессе регулируется Конституцией РФ и отраслевым законодательством. В Конституции РФ прокурору и прокуратуре посвящена лишь одна ст. 129, которая помешена в гл. 7 «Судебная власть». Несмотря на это, прокуратура не является частью судебной власти, хотя и связана с нею тесно. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Что касается конкретной регламентации организации и деятельности прокуратуры РФ, то ч. 5 ст. 129 Конституции РФ отсылает к федеральным законам.